新界北部大量土地未來可成為本港主要的土地供應來源，亦具有建設大灣區新核心的潛力，而現時新界多數土地仍為農地、鄉村用地等，因此如何加快步伐釋放新界土地潛力，是政府需要積極行動的方向。在有關新界土地現狀的各類問題中，社會上不時有針對「丁屋政策」的批評聲音，認為新界原居民擁有「丁權」是一種「特權」，批評少數人霸佔了大面積土地；亦質疑丁權源源不絕，卻興建超低密度的丁屋，是並未有效運用土地。
不過，丁屋問題有其歷史原因，一些媒體和組織動輒提出「取消丁屋政策」等口號式建議，事實上只是在刻意製造矛盾，轉移焦點，並無任何建設性的意義。筆者認為，要有效疏導相關問題，應尋求能達至共贏的方式，具體可參考其他地區的經驗，以「政府主導、市場運作」為模式，引入市場力量改造鄉村地區，更高效地利用土地。
丁屋政策有歷史原因
丁屋政策1972 年推出至今已近50 年，即使社會上存在爭議，但亦應承認其既有的歷史原因。今年1 月，高等法院上訴庭已就丁權司法覆核案，裁定政府及鄉議局勝訴，確認丁權是屬於《基本法》第40 條保障的「新界原居民的合法傳統權益」，通過申請免費建屋牌照、換地或私人協約批地這3 種方式興建丁屋，都是合憲。因此，與其不斷陷入口水戰，執意製造矛盾，不如為了推動解決問題而創造良好的氣氛和環境，在充分尊重產權的前提下，為香港的鄉村發展以至房屋問題覓得出路。在這方面，其實內地在「舊改」即「城市更新」工作上的經驗，是有一些值得香港參考的地方。
參考內地城市「舊改」經驗
隨着內地城市發展逐漸成熟，深圳、廣州這類一線城市，亦面臨新發展土地不足的問題，但如今內地大城市已由擴張性規劃，逐步轉向二次開發存量土地，通過展開「舊改」等「城市更新」工作，改造城中村等老舊區域。2000 年代初開啟舊改至今，深圳、廣州等大灣區城市都已積累了較豐富的經驗。
《大灣區城市更新白皮書（2020）》指出，截至2020 年12 月，廣州當年的公開招標改造項目已經突破58 個，改造面積超過4600 公頃。據統計，廣州過去10 多年間完成的獵德村、琶洲村、林和村等多個「整村改造」項目，均已實現村民原址回遷。
其中， 2007 年啟動改造的獵德村，是廣州第一條「整村改造」的城中村，以「政府主導，市場參與」為模式，由當地政府給予政策支持，並負責統籌和協調，又引入房地產開發商參與改造，當中亦有香港房地產公司加入。全村被分為3 部分，西部地塊轉化為國有土地，於2007 年9 月按商業用地進行市場化拍賣，所得拍賣款用於支付舊村改造所需費用；東部地塊保留為集體土地，作為安置用途；南部地塊同樣是集體土地，用來興建酒店等集體物業。獵德村於2007 年10 月開始拆遷，按「拆一補一」原則補償；整個改造工程歷時3 年，涉及3000 多戶村民，村民於2010年回遷。獵德村村址面積共31萬平方米，當中改造總用地面積為13.1 萬平方米，地積比率約為5.2 倍，總建築面積68.6 萬平方米。曾經，村內遍佈着樓間距過小的「握手樓」，而改造後變為37 棟高層住宅和寫字樓；而通過讓村民集中居住，獵德村還節約了16 萬平方米的土地；同時綠地率亦由不足5% 提高至30% 。
此外，廣州於2009 年啟動的琶洲村整村改造項目，則是全國首個由「開發商主導」的大規模城中村改造項目，亦已於2014 年完成回遷，變身為現代化的中央商務區。改造後，村住宅物業租金上漲約10 倍，並打造了商業金融與辦公物業。
在深圳，位於「落馬洲河套區」對岸的福田區一帶，亦已有多條村落變身為現代化社區。當中，在號稱深圳城中村改造「第一爆」的「漁農村」舊改項目中，當地政府在拆遷談判、規劃編制、審查等環節都發揮主導作用，改造用地規劃4.66 公頃，這項目亦成為深圳通過「政府主導、市場運作、村民合作」模式進行改造的首個例子。
值得注意的是，內地在推動舊改的實際操作過程中，亦注重保護業權人的合法權益。有關拆遷安置內容和補償方案，必須待受影響的村民表決後，才可推進至下一步程序；深圳亦已在全國率先開展城市更新立法，從今年3 月起，施行《深圳經濟特區城市更新條例》，規定以「市場化模式」推進城市更新，業權人可自主選擇「產權置換」、「貨幣補償」或者兩者結合的搬遷補償方式，充分尊重業權人的自主意願。
引入私人市場力量改造鄉村
反思香港鄉村地區的狀况，現時丁屋只能興建3 層、每層面積不多於700 呎、樓高不超過8.23 米。但在本港土地供應如此緊張的情况之下，這一限制並非高效利用土地的合理做法，窒礙了新界鄉村土地發展潛力，使其得不到釋放。
未來，香港可參考內地舊改經驗，設立類似「更新辦事處」或新界版「市建局」的專責部門，在確保尊重私人產權的前提下，統籌新界鄉村改造事宜。通過借鑑內地「漁農村」等舊改項目「政府主導，市場運作」的模式，引入私人市場力量，於新界鄉村用地選取合適位置，整村改造，同時對周邊道路基建配套亦作出合理規劃。具體而言，可將地積比大幅提高，允許興建更具規模的多層「丁廈」，將鄉村改造為以較高密度發展的新式社區，以此更加充分利用丁地的發展潛力；安置補償方式則可選擇補償金或安置房；同時，可檢討有關鄉村「祖堂地」的政策，降低出售門檻，令佔地不少的新界祖堂地及鄰近土地，亦能配合鄉村改造的整體規劃，有更高效的發展。
總之，「住屋難」的確是香港需解決的重要根源問題，不過應要理性思考未來的對策，而不是人為製造和激化矛盾。政府應在保障產權受到尊重的前提下，充分考慮各持份者的意見，同時積極拓展思維，參考其他地方的經驗，善用商界等各方力量。如此，香港的鄉村發展以至房屋問題，才能覓得讓各方共贏的出路。
原文轉載自《明報》 2021年6月3日
原圖：政府網頁
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