本文作者為言論自由行行政總裁黃永

全國人民代表大會通過完善香港選舉制度的決定，既全國矚目，亦是國際焦點。香港輿論慣常先照顧本地讀者，多數聚焦分析今次政改將會牽起特區一場怎麼樣的內鬥。然而這個角度卻往往忽略了中央看的是大棋局，尤其針對西方社會因前年黑暴而批評一國兩制行不通令管治失效，所以決定第一條便開宗明義說明：今次改動是要「切實提高香港特別行政區治理效能」，目標是向世界展示，改動後的一國兩制繼續運作良好。

從治理效能以展現「中國速度」的視點出發（這次人大決定由傳出消息到通過，整個過程本身就已經迅雷不及掩耳），便可理順決定內文那9條之間的脈絡，從而了解到中央如此出招，並非純粹只求「篩走民主派」或「提高特首選舉可控性」這麼簡單，而是牽涉更長遠的策略部署，現逐條分析如下：

重申初心 特區仍享高度自治

第一條首先強調，香港選舉制度必須全面準確貫徹落實「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針--這句明顯是回應西方輿論抨擊「香港已死」、「一國兩制已死」、「北京直接插手特區事務」等說法，重申初心，表明目前並非一國一制，並澄清沒有放棄「港人治港」，而特區仍享高度自治。

緊隨以上的起首句，是有關「維護憲法和基本法所確定的香港憲制秩序」這點。用上「維護」一詞，是想間接說明今次改動，目標包含阻止有人透過選舉推動港獨，或其他影響國家安全的圖謀，亦帶出下一句：「確保以愛國者為主體的港人治港」，也就是正式引入「愛國者治港」原則，並令「愛國」成為具實質法律意義的用詞。

值得留意的，還有第一條最後一句：「保障香港特別行政區永久性居民的選舉權和被選舉權」，意思是中央目前仍然堅持在香港實施選舉，未打算以協商方式產生特首，但前提是憲制秩序得以維護，和以愛國者治港。

第二條也許坊間最多人分析，亦即選舉委員會將新增一個界別至1,500人，但多數關於界別利益怎樣重新分布，例如「社會服務」被歸入專業界、不表明有「區議會」界等，故在此不贅。反而從管治效能的角度看，加入「基層」和「全國性團體」這兩類界別，表明中央重視香港的「扶貧」及「內地與香港融合」政策，下次參選特首者必須在這兩個範疇多加着力，並會成為日後述職的關鍵要點。

選委添職能 改善行政立法關係

本條另一重點，是加多了選舉委員的「職能」，當中包括：〔A〕提名行政長官候選人；〔B〕選舉行政長官；〔C〕提名立法會選舉候選人；〔D〕選出部分立法會議員（即下文提及新增之「選委界別」立法會議員）等事宜。自2004年至今，選委主要的作用只是提名和選舉特首（A和B），今次再讓部分選委進入議會，賦予他們多兩項職能（C和D），等於間接說明選委有責任去改善行政立法關係，從而提升審理議案速度。

第三條是關於新修訂選委會不少於188名委員聯合提名，並要求5個界別中每個界別參與提名的委員不少於15名。坊間多數視此新安排為「篩選」：即過去某些能夠取得足夠提名票（選委總數的八分一）的參選人，如今會因為在第一或第五界別不能獲得15人提名而不能入閘。

從治理效能角度分析，卻跟上述說法恰恰相反：打算參選特首者，一旦要在5個界別中均至少有15人支持（每個界別的5%），事前便必須對每個界別的利益有一定認知，並願意為各界別服務和爭取某些利益，所以能成功入閘的人，於當選後推出的政策，理論上較易獲社會普遍共識（當然訂定實質措施時，仍得理順官僚系統內部阻力），故此有助提升管治效率。

增選委界別 彌補議會角色缺陷

第四條提出，立法會議員每屆90人，在原先地區直選與功能組別外，加入「選委界別」。目前不少評論都在猜測和推演，界別人數比例（20/30/40 Vs 30/30/30）對本港政局的影響。

不過要注意，此條明顯是要彌補立法會在管治方面的「角色缺陷」：過去立法會的監察政府功能非常突出，但在推動政策創新方面卻乏善足陳，許多議員只懂爭取短期利益，不斷要求政府「派糖」，部分甚至為保界別利益，以一人拉倒惠民議案；同時議員傾向聚焦本地議題，鮮從國家發展大局出發。故今次新增「選委界別」，目的是一石二鳥，阻止極度自私的部分業界從中作梗之餘，同時加快推動香港融合大灣區的政策。

資格審查 改良「特區守前門」機制

第五條關於設立「候選人資格審查委員會」，負責審查並確認選委會、特首、立法會議員候選人資格。從治理效能角度看，這是在制度設計層面改良「特區守前門」機制，避免以往過分依靠「中央守尾門」，如取消部分議員資格（DQ），或上次政改諮詢時討論過、關於中央對特首選舉勝出者具有實質任命權。從意義上，此舉亦可以理解為完善一國兩制分工，降低中央必須直接出手DQ的機會。

第六及第七條應一併分析：先授權人大常委根據決定，修改香港基本法附件一和附件二，然後特區再修改本地法律及規管相關選舉活動--這兩條在治理層面的意義，是間接表達出全國人大雖然有權修改基本法的主體條文，然而今次卻只修改基本法兩個附件，藉此定性今次決定，牽涉的僅屬於調整流程，並不涉制度或方針轉變，做法跟過去於選舉前就附件一和附件二作決定的性質相同。

第八條要求特首應就選舉制度安排和選舉組織等有關重要情況，及時向中央人民政府提交報告--表明執行層面的所有事務，將向特首問責。至於最後第九條：「本決定自公布之日起施行」，則表達出今次決定的迫切性，猶如一般香港人上班時見到ASAP（as soon as possible，即盡快）。

原文轉載自《經濟通》 2021年3月15日

原圖：新華社

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