本文作者為言論自由行行政總裁黃永

上周二各路傳媒傳出人大常委會將就區議會議員的資格作決定。執筆之際，最終結果尚未出爐，但本文會從區議會回歸後的「發展史」開始分析，指出區議會的結構性問題，如何引伸至更大的政治體制失效，影響包括窒礙目前抗疫之成效。

反對社區檢測中心 市民叫苦

區議會在抗疫上最明顯的負面影響，見於4個月前政府宣布「普及社區檢測計劃」時，有不少區議員質疑內地試劑，並強烈反對在區內設立檢測中心--當時第3波疫情稍緩，理論上是為全港18區應對新一波疫情打造「抗疫基建」之時機，但區議員不單未有居中協調，更近乎清一色地反對政府的防疫部署，於是在各區設立檢測中心的安排，亦只能草草收場。

鏡頭一轉，兩星期前便有大量市民投訴：「應該一早在各區設立多間社區檢測中心。」排隊的平民百姓心急作檢測，其此一時彼一時的態度尚可理解，但若然區議員並非慣性反政府，而是力爭18區所有檢測中心全數保留，在連續運作幾個月之下，不用每間中心逐一重新啟動，市民現時檢測所需的時間，以至檢測通報機制，應不用等那麼久。

社區為本服務民生 不應越權

回歸後，區議會的首度變革，至本周剛好整整21年：董建華任特首年代，政府宣布「因應市政服務改革」，於1999年12月31日正式解散市政局及區域市政局，目標是強化區議會的職能--此中之初心是希望區議會能按照香港法例第547章《區議會條例》第61條賦予的職能，為地區提供更佳服務。而根據法例，區議會的職權明文規定只承擔兩種社區服務：（一）改善區內環境；（二）促進區內康樂及文化活動。

除了以上服務，區議會也是個諮詢組織，但其提供的意見亦同樣受《區議會條例》規限：首先，討論範圍必須是18區本身事務（而非全港政策議題）；其次，討論內容訂明只關於：地區公共工程、公共設施及服務、社區活動、區內福利等4項。至於具體議程，則必須跟地區項目有關，包括：（1）公帑運用；（2）計劃是否足夠；（3）施行的先後次序應當為何--總體而言，就是以「社區為本，為民生服務」，而絕非過去一年常有爭拗的「監察警隊」乃至「出入境安排及口岸管制」等越權（ultra vires）事項。

明爭暗鬥 社區服務質素難提升

回看董特首時期，區議會的核心問題卻非越權，而是解散了市政局及區域市政局後，香港只剩兩級議會：當時立法會已日趨政治化，直到2003年就《基本法》23條立法升溫至沸點，間接令立法會議員冷待民生議題；同時區議會卻並沒有像原先預期般作更大承擔：不少區議員沒有原先兩個市政局的議員那種政策視野，只聚焦服務自己的小區--結果社區服務質素不但沒提升，地區政治更進一步碎片化，既多了明爭暗鬥，亦引致議員目光愈看愈窄，像標榜「成功爭取行人過路燈延長兩秒」和「落實增加狗糞收集站」等芝麻綠豆事項。

針對以上情況，曾蔭權走馬接任特首後，隨即宣布把由政務官出任的18個「民政專員」（District Officer，俗稱DO）升格，希望將他們打造成「地區特首」。此舉主要目標，是想強化行政主導，透過香港特首指揮一眾「地區特首」，協調全港18區的民生服務。

不難想像，建制派議員對於曾特首提出的「強幹弱枝」中央集權政策，肯定不以為然。加上其時新委任的民政事務局局長曾德成，又非曾蔭權派系，他寧可平衡區議會主席之間的利益與訴求，多於進一步賦權政務官--結果民政專員們升格不成，否則由富政治歷練的「地區特首」處理選舉DQ事宜，起碼不會被批「由太低級的官員出手」。

民生問題政治化 阻「1億元項目」

然後到梁振英當特首的年代，他因應當時很多區議會主席已累積地區服務的經驗，所以大膽提出18區各有「1億元項目」之建議--也就是不用修改法例，純粹以增加地區項目的公帑預算，賦權區議會。

可惜事與願違，2014年佔領行動以「遍地開花」策略，令地區民生事項亦逐漸變得高度政治化：多個「1億元項目」被激進派狙擊，甚至令有份提出或支持這些項目的議員在2015年的區議會選舉落選。建制議員眼見「攞彩不成反被殲」，許多都轉軚不堅持作大型項目，認為該用那一億元去提供「派餅仔方式」的地區服務（如驗眼和牙科保健），務求在「人人有得分」下，自己可免除被激進派連同泛民夾擊。

建制派以和為貴，卻不幸遇上去年暴動，結果區議會史無前例地「由藍變黃」，甚至連一向在區議會表現溫和的泛民，亦被激進本土派區議員牽着鼻子走：各區議會變成輪流批鬥警察之刑台，又不停提出以所謂「新冠肺炎」（正名：2019冠狀病毒病，或簡稱「新冠肺炎」）字眼作議程，來散播仇恨乃至港獨言論，甚至前述各種越權事項，自己罔顧法例之餘，更逼迫民政事務處的公務員就範--種種行逕，令區議會服務社區的功能全失，乃至阻礙抗疫，導致今日困局。

2大長遠之計 解結構性問題

如何解困？綜合4任特首改革區議會的經驗，區議會的結構性問題實非常明顯：

第一，選區太小令政治碎片化，導致權鬥高於民生；第二，民政專員欠政治歷練，難以協調地區勢力以穩大局；第三，建制議員因循守舊，未能帶動社區創新，且論述能力不足，屢遭捱打--長遠之計有二：其一是改革現制，如重劃區議會選區，透過服務更多選民強化協調；其二是不論泛民還是建制年輕一代，取態務須走向中間，讓自己累積地區行政經驗，配合政府委派更資深民政專員加強執行能力，始能重拾區議會原先設定的職能--否則，未來區議會是否仍需存在，也是一個問號。

原文轉載自《經濟通》 2020年12月28日

原圖：文匯報

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