香港財政司長陳茂波日前表示，「明日大嶼」計劃正在前期研究撥款階段，即使面對嚴峻財政狀况，基於社會長遠好處，重要基建仍會按計劃進行。目前「明日大嶼」約5.5億的前期研究撥款申請已在立法會財委會議程當中。而坊間再出現質疑聲音，認為香港財政赤字擴大之下政府難以推動項目，指有可能淘空庫房。香港政府於2018 年《施政報告》中公布「明日大嶼願景」，當中計劃在交椅洲和喜靈洲附近分階段填海興建人工島，造價約為6240 億港元，其中交椅洲人工島約1000 公頃新增土地，可興建15萬至26萬個住宅單位，當中七成為公營房屋。交椅洲人工島爭取在2025 年動工，2032年有首批居民入伙。
就造價太高的質疑， 其實6000 多億元的費用並非一次過付清，而是分攤10 至15 年支付，即每年平均約400 億至600億元。上述開支，對比起政府近年每年投放於工務工程的開支達約1000 億元的規模，並不會造成所謂的「淘空庫房」，亦毋須動用財政儲備。另一方面，據香港測量師學會早前的估算，交椅洲人工島上私人住宅和商業發展的土地收益可達約9740 億至11,430 億元，亦足以為政府收回「明日大嶼」的發展成本。當然，考慮到現時經濟環境，當局可以更新項目的相關財務評估和數據，以增加公眾的了解和對政府財政的信心。
發債籌集基建資金有先例
退一步說，若坊間還是期望政府可以「留多個錢」以備不時之需，其實「明日大嶼」還有其他的融資選擇， 包括通過發債或者以公私營合作模式（PPP模式）來發展計劃。
以發債籌集基建資金相當普遍，造價1415 億元的機場第三跑道工程，就是較近期的例子，而2004 年政府亦發行了260 億元「五隧一橋」債券以支持公共工程。內地方面的例子，就有2020 年京津冀協同發展專項債券，用以支持發展北京大興國際機場臨空經濟區。此外，廣東省政府今年5 月也成功發行總規模1035.1 億元人民幣的債券，募集資金以推動粵港澳大灣區新基建、交通基礎設施等多個重點項目。而發行政府債券，除可籌集資金發展基建，還可以帶動本地債市發展，並可與民分利，共享成果。
填海工程可考慮PPP模式
至於公私營合作方面，海外及內地已有不少先例，政府可以借鑑。譬如，菲律賓馬尼拉灣的帕賽疏浚吹填項目，計劃在馬尼拉灣吹填形成3 個人工島，新造陸域面積396公頃，是菲律賓最大的疏浚吹填項目，由中國內地的建築工程企業設計施工。而在最早提出並實施 PPP模式的英國，PPP模式適用的領域已涉及交通運輸、醫療領域等。在內地，今年上半年，重慶市萬州區以及渝北區的新型城市化PPP 項目，都有基建企業中標，與地方政府合作，展開環境綜合治理工程等等。
以PPP 模式造地在香港亦非全新概念，過去亦曾有透過公私營合作發展土地的個案，發展沙田新市鎮的個別項目便屬此例。1970 年代中期，由4 家發展商組成的聯營公司就承接政府的合約，負責進行一幅約56 公頃用地的填海、地盤平整及建造工程。工程完成後，七成土地轉交政府作公共房屋及基建發展之用，其餘部分則由私人發展商留作發展一個大型私人屋苑（即沙田第一城）。
基建可考慮BOT及R+P
因此， PPP 模式可考慮應用於「明日大嶼」填海工程部分。而整個「明日大嶼」計劃其實除填海工程之外，還包括興建策略性交通基建及升級現有道路基建等，這一部分亦可考慮以「興建－營運－移轉」（BOT）模式發展而毋須庫房出資，即是將政府規劃的工程交由民間投資興建，在經營一段時間後再轉移給政府，公眾熟悉的東區海底隧道、大老山隧道，以至英法海底隧道都是這方面的例子。至於鐵路， 除了BOT模式外，更有鐵路加物業發展（R+P）模式可以考慮，本港不少鐵路線，如荃灣線、觀塘線、港島線等都毋須政府投入而採取這模式興建，凡此種種都是「明日大嶼」興建交通基建時，政府可以考慮的先例。
筆者認為若採取PPP 模式發展土地，當局可以成立「明日大嶼」專責委員會，負責相關公私合作安排，同時控制項目申請以及審核。在這方面，世界銀行（World Bank）已就 PPP 模式的項目準備、項目採購、項目合同管理及風險等給出詳盡指引，相信可以增強公眾的信心。
可要求顧問增加財務分析
從長遠角度考慮，要以相對可持續的方式來解決地荒及房屋短缺的問題，「明日大嶼」實為治本之策。當然，遠水不能救近火，短期內亦可考慮加大利用棕地以解燃眉之急，但開發棕地實際上同樣面臨阻力。不少棕地仍有工業倉庫及物流等行業在運作，如不妥善處理棕地作業者的關注，棕地發展將舉步維艱。在新界東北以及洪水橋新發展區等計劃中，筆者都有收到棕地持份者有關安置問題的求助。因此，短中長期覓地方案應該配合並進，多管齊下方能達至標本兼顧。
總括而言，若社會認同填海是長遠解決土地問題的可行方案，但只是擔心「『錢』從何來？ 」，那麼當局大可在5.5億元的前期研究中，要求工程顧問加入相關的財務分析及研究，包括項目的回報率、對社會產生的效益、對政府財政的影響，以至不同融資選擇的比較等等。筆者相信在「錢」的問題上，方法總比問題多，更絕非只有「庫房揼水」一項選擇，加上「明日大嶼」是香港長遠、持續及穩定土地供應的方案，故期望相關的前期研究撥款申請可盡快獲得通過。作者是立法會議員
原文轉載自《明報》 2020年9月23日
原圖：中通社
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