本文作者為全國港澳研究會理事顧敏康
特首林鄭月娥日前表示，支持教育局局長楊潤雄早前稱香港沒有「三權分立」的說法，指過去有些司法界人士的說話是在說「分工」。她認為三權要各司其職，互相制衡及配合。按照香港基本法和實踐，說香港現在實行行政主導下的「三權分工和制衡」，應該是比較靠譜的說法。筆者也同意香港基本法委員會副主任譚惠珠女士的觀點，認為至今大家仍有誤解，證明基本法宣傳不足，或者說對於法律界有人故意誤導大眾的言行缺乏有力的回應和批評。當然，現在應該是時候正本清源了。
特首的觀點毫無意外地引來反對派的攻擊。港大法學院的陳文敏教授批評特首混淆概念，立法會議員郭榮鏗認為三權分立是普通法背後的重要憲制原則，甚至批評特首不尊重司法機關。郭榮鏗的觀點當然經不起反駁，請他回顧一下港英時代立法局（前身是定例局）和法官任免受制於總督，他難道還會說「三權分立是普通法背後的重要憲制原則」嗎？陳文敏認為，三權分立是指一個制度下權力的分布與制衡。如果僅用如此一個寬泛的概念去定義三權分立，難免誤導大眾，需要澄清。
三權分立具有特定含義
早在數年前，筆者就已經指出，按照基本法規定，香港不實行「三權分立」；而是實行行政主導下的「三權制衡」，即特首（通過特區政府）主導政治議題和立法的情況，但立法會和法院對政府行為有監督權。香港作為中華人民共和國的一個特別行政區，必然要採用行政主導體制，只有這樣才能體現國家主權。
從憲法學或政治學角度看，「三權分立」下的三權是三個平行權力之間的制衡關係，美國是最為典型的代表。在香港，基本法第43條明確規定：「香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區」；「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責」。由此可見，在香港的權力體制下，特首具有「超然」的法律地位，其與立法會和法院的地位不是平行的，不存在美國的「三權分立」情況。行政主導還體現在：第一，基本法第48條第2項規定：行政長官「負責執行本法和依照本法適用於香港特別行政區的其他法律」；第二，基本法第48條第8 項規定：行政長官「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」。
毫無疑問，基本法之下的新行政主導體制與香港舊行政主導體制也是不同的。國務院港澳辦副主任張曉明先生曾經說過：「一方面，它廢棄了原有政治體制中的糟粕元素，特別是殖民統治色彩、港督大權獨攬等，增添了新的元素，特別是民主和自治的元素，包括：行政長官和立法會由選舉產生，最終達至普選目標；行政會議和立法會不再是作為總督的諮詢機構而存在，而是成為真正的協助行政長官決策的機構和真正的立法機關；終審權下放至香港本地等等。」同時，基本法也增加了對特首的制約因素，比如法院可以審核特首行為是否符合基本法，以及立法會對特首的彈劾權等等。
但是，基本法的這些新規定，並不等於說香港已經實行「三權分立」。曾任基本法起草委員會秘書長的李后，在他《百年屈辱史的終結—香港問題始末》一書中，詳細介紹了當年基本法起草期間未採用三權分立體制的過程。這應該是一個很有說服力的註腳。
行政主導的例證
時至今日，由於反對派（特別是法律界人士）的故意誤導，「三權分立」在香港流行甚廣，其目的就是想去除香港的行政主導體制。根據基本法規定，行政主導體制主要體現在政府與立法會的關係方面：（一）特別行政區政府擬訂並提出法案、議案，由行政長官向立法會提出，政府擁有立法創議權；（二）政府提出的法案、議案應當優先列入立法會議程；（三）立法會議員不能提出涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案、議案，這方面的法案、議案只能由政府提出；（四）立法會議員提出涉及政府政策的法案、議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意；（五）立法會通過的法案須經行政長官簽署、公布，方能生效。行政長官有權拒絕簽署法案，發回立法會重議，甚至在一定條件下解散立法會；（六）行政長官決定政府官員或其他負責公務的人員是否向立法會作證和提供證據。可見，政府與立法會的地位不是平行的。雖然立法會有調查政府行為的權力，但是這種權力是有明顯邊界的：第一，這種調查權應該是立法權的一項輔助權能；第二，這種調查權不能跨越司法權。同時，按照香港法律，特首還有委任法官的權力，但不會干預法官審判。
原文轉載自《文匯報》 2020年9月7日
原圖：中通社
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