本文作者為全國港澳研究會理事顧敏康
受委員長會議委託，全國人大常委會法制工作委員會負責人在6 月18 日向十三屆全國人大常委會第十九次會議作關於《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案）》的說明（下文稱《草案》）。《草案》其中一項規定是：香港特別行政區行政長官應當從現任或者符合資格的前任裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可以從暫委或者特委法官中指定法官，負責處理危害國家安全犯罪案件。
在香港，此規定立即引來一些人士的質疑。例如，大律師公會副主席葉巧琦認為特首指派法官審案是行政干預；民主黨立法會議員涂謹申認為此舉嚴重侵犯司法獨立。筆者認為，如果是探討問題性質的，可以接受，但如葉巧琦、涂謹申那樣言過其實的指責，可能屬於誤導公眾，不僅不能接受，而且必須澄清。
行政主導的當然含義
香港成為中華人民共和國的一個特別行政區，也意味着香港必然要採用行政主導體制，因為只有這樣才能體現國家主權，保持「一國兩制」初心。毫無疑問，這種行政主導體制與三權分立是有明顯區別的。從憲法學或政治學角度看，三權分立下的三權是三個平行主體之間的制衡關係，美國是最為典型的代表。在香港，基本法第43 條明確規定： 「香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區」； 「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責」。由此可見，香港不僅不存在所謂的「三權分立」，而且特首具有「超然」的法律地位，其與立法會和法院的地位不是平行的，這是由香港作為一個特別行政區的性質所決定的。
根據基本法，行政主導體制主要體現在特首與立法會的關係方面。基本法第48 條規定了特首的具體職權，其中的兩項職權尤其重要：一項是負責執行本法和依照本法適用於香港的其他法律，包括港區維護國家安全法；另一項是決定政府政策和發布行政命令。而行政主導也體現在特首與司法機關的關係方面。基本法第19 條也規定： 「香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。」基本法第48 條規定行政長官的職權，其中第六項是依照法定程序任免各級法院法官。香港的政界和法律界從來沒有將這兩條規定視為行政干預或破壞司法獨立。所以，現在反對派站出來指責指定法官是行政干預司法，或破壞司法獨立，無非是為了政治秀或誤導公眾。
毫無疑問，基本法也增加了對特首的制約因素，比如法院可以審核特首行為是否符合基本法，以及立法會對特首的彈劾權等。但這些制度均體現了行政主導下的三者制約關係，不能說成是「三權分立」。
審理案件不受干預
《草案》的相關規定只是明確由特首在各級法院法官中指定一批適合審理危害國安罪案的法官名單，而並沒有就一宗具體案件指定主審法官；《草案》也沒有規定禁止外籍法官審理國安罪案件。誠如立法會前主席范徐麗泰所言，特首在指定法官時，也必然會諮詢不同意見，並考慮法官對維護國家安全法律的了解程度。同時，在處理具體案件時，比較合適的做法是由首席法官從上述一批指定法官名單中確定最終負責審理的法官。
司法獨立通常包括機構獨立、權力獨立、預算獨立、法官獨立等方面，如果以這些因素作為判斷標準，可以清楚看到，特首指定法官並無影響司法獨立。基本法第85 條規定： 「香港特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。」這裏清楚表明，司法獨立是指法官在具體審理案件時保持獨立、其履行審判職責的行為也不受法律追究。
原文轉載自《商報》 2020年6月24日
原圖：政府網頁
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