本文作者為全國港澳研究會理事顧敏康
本月20日，香港大律師公會就基本法第22條發聲明，表示港澳辦與中聯辦（下文稱兩辦） 「理應受基本法第22（1）條下不應干涉香港特區自行管理的事務的原則約束」，稱基本法沒有任何條文賦予兩辦對香港自行管理的事務行使監督權。聲明提到，如上述監督權就是兩辦有權干預香港自行管理的事務，而非僅限於觀察及向中央政府匯報，兩辦角色將有違基本法第11條、第12條及第22條的規定。
大律師公會是香港法律專業人士團體之一，在普通人眼裏是法律權威，因此在發表上述法律意見時更應謹慎小心。
首先，大律師公會認為兩辦理應受基本法第22（1）條規管，這是對該條文的錯誤理解。大律師公會的依據是，特區政府與中聯辦近日的評論，明顯有違特區政府在2007年及2018年的表述。公會指出，特區政府在2007年一份提交立法會的文件中，確認中聯辦是根據基本法第22（3）條設立的中央政府機構；政制及內地事務局局長在2018年確認，中聯辦人員須按照基本法第22（1）條遵守香港特區的法律。大律師公會理應在「一國兩制」方針下正確理解兩辦與特區政府之間的關係。同時也不能理所當然認為特區政府在2007年及2018年的表述一定是正確的。如果大律師公會一定要盲目選擇特區政府的表述，那麼，也應該選擇特首林鄭月娥昨日代表政府表達的立場：特區政府官員和相關辦事處之前對於基本法的認識未必很透徹。中聯辦是「合憲合法合理」代表中央人民政府行事。
其實，兩辦均在基本法制定之前存在，是基本法第12條的必然之意。兩辦角色與第22條中央人民政府所屬各部門完全不同。如果基本法第22條第一款的本意是要涵蓋兩辦，那就顯得非常不符合法律邏輯。更有一個佐證是基本法第13條第二款的規定： 「中華人民共和國外交部在香港設立機構處理外交事務」。顯然，外交部也是中央人民政府所屬各部門之一，但又不在基本法第22條規限之內。之所以有第13條第二款之規定，因為基本法制定者預期外交部駐港特派員公署於香港回歸祖國後成立。
有管治權就有監督權
其次，大律師公會認為基本法沒有任何條文賦予兩辦對香港自行管理的事務行使監督權。大律師公會如此說，可能是對基本法學習不夠。不妨先說說監督權來源。眾所周知，監督權來源於管治權。且不說《中華人民共和國憲法》規定的中央政府對香港管治權，光看饒戈平教授梳理的基本法條文，就知道中央政府對香港監督權的存在。（1）制訂基本法、規定在香港實行的制度（序言）；（2）對行政長官和特區主要官員的任命權（第45條）；（3）管理與香港有關的外交事務的權力（第13條）；（4）管理與香港有關的防務的權力（第14條）；（5）對基本法的解釋權（第158條）；（6）對基本法的修改權（第159條）；（7）對香港政治體制發展的主導權（附件一、附件二）；（8）對香港立法會所定法律的備案審查權（第17條）；（9）命令香港實施全國性法律的權力（第18條）；（10）對香港特區追加授權的權力（第20條）；（11）宣布香港進入戰爭狀態或緊急狀態的權力（第18條）；（12）就有關事務對特區政府發出指令的權力（第48條）等等。
基本法第12條規定了香港是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。「直轄」就是直接管轄和管治，也就是說，香港的高度自治權運行不能脫離中央政府的監督。可以想像，如果沒有兩辦的存在，中央對香港的管治權和監督權就會成為一句空話。此次爭議，也正好給了中央政府一個機會澄清基本法第12條「直轄中央人民政府」的意思、安排和制度。
第三，大律師公會認為兩辦即使有監督權，也「僅限於觀察及向中央政府匯報」，否則便是干預香港自行管理的事務和違反基本法。看來，大律師公會對「監督權」和「干預」的理解不夠深刻。監督權顯然不能「僅限於觀察及向中央政府匯報」，應該還包括發表意見和指出錯誤。「干預」二字其實是個中性詞，大家也不必對其過於敏感。心理學上有個專有名詞叫「心理干預」，主要指在心理學理論指導下有計劃、按步驟地對一定對象的心理活動、個性特徵或心理問題施加影響，使之發生朝向預期目標變化的過程。有管治權的機構行使監督權，必須時就可以過問，目的是要求被監督者糾正錯誤。相反，對於反對派認為兩辦不能譴責郭榮鏗，卻接受甚至邀請西方國家無理干涉香港之事，這才是真正應該發表聲明予以譴責的。
原文轉載自《大公報》 2020年4月22日
原圖：RTHK
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