本文作者為全國港澳研究會理事顧敏康
以法論事 基本法是根據憲法制定的，因此在「一國兩制」之下，憲法與基本法共同構成香港的憲制基礎，這在法理上是不容置疑的。基本法頒布三十年，並在香港實施近二十三年，這期間經歷了不少的風風雨雨。不少有爭議的問題最終都是通過全國人大常委會釋法來解決的。但是，法律人都知道，釋法與修法間存在着明確的區別，修法會變更一些法條，以順應時代的變遷；而釋法是為了實現立法原意，對法律條文不清晰的地方進行解釋。當然，釋法不能代替修法，只有修法才能解決根本問題。「一國兩制」在香港實施了接近五十年的一半，要想行穩致遠，就必須考慮修改基本法。
基本法作為成文法有其先天不足和制定時無法預見的時代變化，在經過一段時間的實踐和發現問題後進行修改是一件十分正常的事情。舉例來說，中國憲法就經歷過數次的修改。自建國以來一共有四部憲法：第一部是1954年憲法，第二部是1975年憲法，第三部是1978年憲法，第四部是1982年憲法。由於1982年憲法畢竟是在改革開放初期通過的，也只能反映當時中國社會的情況，所以才會有1988年、1993年、1999年、2004年、2018年的五次修訂。德國基本法是德國歷史上迄今為止最完美、最有效的憲法，它經歷了多次嚴峻的考驗，獲得大多數公民的贊同。儘管如此，德國基本法自頒布起也經歷過幾十次的修改。
由此可見，修改基本法並不是一件令人惶惶不安、談虎色變的事情。憲法可以適時修改，基本法當然也可以適時修改。
釋法不能代替修法
基本法應當與時俱進，所以需要適時修改。這當然是一個總的原則，否則，基本法第159條就沒有必要規定修改的程序。當然，具體要解決哪些問題、改變或增加哪些條文，就需要考慮香港回歸二十三年間所發生與基本法密切相關的問題。筆者認為，如果基本法進入修改議程，就必須回應幾個重要的問題。
第一是基本法第23條的國安立法問題。香港回歸近二十三年，香港並沒有履行維護國家安全的憲制責任，直接導致香港的國安之門大開，國安機制無法建立，更談不上健全。沒有23條立法，「港獨」從思想傳播變為實際行動，目的就是要分裂國家。沒有23條立法，外國政治性組織或團體不僅可以長驅直入，而且已經與本地政治性組織或團體緊密聯繫，策劃和推動了一系列衝擊「一國兩制」底線的行動。修改基本法就是要明確規定中央在制定國安法律的話語權。
第二是明確「港人治港」和高度自治的定義。饒戈平教授曾經撰文表示，中央管治香港不能簡單理解為只是「港人治港」及高度自治，認為這並非基本法本意。修改基本法就是要明確「港人治港」是愛國者治港，心中無國者不能擔任公職；就是要明確香港的高度自治權以遵從「一國」及中國憲制秩序為前提，不能脫離憲法和基本法；同時要明確規定中聯辦在香港的地位和職能。
第三是明確立法會議員的參選資格。立法會是香港建制的一部分，只有真正愛國愛港人士才能當選立法會議員。修改基本法就是要明確規定「港獨」分子、分裂分子不得參選立法會議員。
第四是明確全國人大常委會對特首選舉的「8．31決定」，即特首普選前須符合四大原則，包括明確規定提名委員會須按照現時選舉委員會四大界別同等比例，維持1200人組成，提名門檻是提委會「過半數」支持，特首候選人數目定於二至三人等。
維護基本方針政策不變
修改法律有無限修改和有限修改之分。所謂「無限修改」，則指只要依據法律規定的程序，任何條文都是可以修改的。所謂「有限修改」，就是指將法律條文分為基本精神、修改程序和其他條款三種，並認為涉及該法的基本精神和修改程序的條文不能修改，其他條文都可以修改。
那麼，修改基本法應當採用何種方法呢？那就是有限修改。答案其實早就在第159條給出了。第159條第4款明確指出： 「本法的任何修改，均不得同中國對香港既定的基本方針相牴觸。」那麼何謂「既定的基本方針政策？」基本法序言中是這樣說的： 「國家對香港的基本方針政策，已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明。」《聯合聲明》第三條規定了對香港的基本方針政策，主要涉及內容為：（1）根據憲法設立香港特別行政區；（2）中央政府的權力；（3）香港享有的權力；（4）行政長官可以通過選舉或協商產生；（5）香港社會、經濟制度和生活方式不變，保障居民基本權利；（6）香港保持自由港和單獨關稅地區的地位；（7）香港保持國際金融中心的地位等；（8）香港保持財政獨立；（9）香港可與其他國家建立互利的經濟關係；（10）香港可對外簽訂有關協定；（11）香港負責維持治安；（12）上述基本方針政策五十年內不變。
由此可以得出結論，在維持這些基本方針政策和修改程序不變的情況下，修改基本法的其他條文是合情合理的，值得推動。
原文轉載自《大公報》 2020年4月1日
原圖：政府網頁、新華社
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