本文作者：立法會議員 鄧家彪

筆者深信「佔領中環」的違法抗命運動總會完結，但議會反對派卻聲言全面不合作，志在癱瘓政府運作，實在難有轉圜的信心。

有反對派一方面經常以「議員的議事權和立法權豈容剝奪」，這是一句漂亮的詭辯，用來否定任何《議事規則》「限時辯論」的改革措施。相反，任何想一試身手拉布的議員，則可隨時鑽《議事規則》的空子，拖延個別事項表決或甚至癱瘓議會運作。少數議員凌駕議會，議會癱瘓行政，令不少市民嗟嘆香港社會徒自空轉。

英國議會近七百六十多年的歷史，自然也會經歷如此困局。如何解困呢？根據英國議院資深公務人員的著作How ParliamentWorks ，提到十九世紀在議院進行立法程序時，由於有愛爾蘭議員為求獨立自治，發動令會議議事癱瘓的杯葛運動，透過不停的修正和辯論，拖延表決，導致議程大塞車，待議法令雖如排山倒海，也難以立法通過生效。因此，當時引入限制時間的動議，下議院一經動議並通過，則停止討論。此道撒手在上世紀九十年代大規模使用。其後，英國國會現代化委員會提出「排程成命」（programme order），用以編配立法討論的時間。當然，任何限制辯論時間的安排都會受到反對黨的大力抨擊。

香港立法會會議（星期三大會）在議事方面的主要拉布空間，在於法案階段於二讀通過後的「全體委員會」階段，根據《議事規則》第38條（1a）款，全體委員會階段內所有議員的發言次數是沒有限制的，這就是拉布的空間！香港立法會在審理所有主體法例時，習慣上，立法會主席會宣布法案通過二讀後會進入全體委員會，於是立法會全體就被拉布議員綑綁了！

當然，一年一度的《財政預算案》更讓議員提供多一道重要的拉布武器：「巨量修訂」及因而出現的「巨量表決」，由於修正案達到上千條，提供大量似是而非的發言辯論素材，以及因表決而須要動輒二十多個小時的表決時間。參考英國國會下議院的法案審議慣例，絕大部分的法案在二讀通過後，交付常設的特別委員會，而非全體委員會。因此，就法案潛在拉布空間的處理，立法會《議事規則》第55 條列明，議員可動議在二讀後設立「專責委員會」處理，而非進入全體委員會階段，有關條文的可行性實在有必要檢視，避免拉布！

當然，發動拉布戰除了依靠無限發言，另一道武器就是點算人數，根據《基本法》第75條列明，立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。究竟立法會舉行會議是否包括「全體委員會」，而「舉行」是否狹義地指召開一刻，還是廣義地指時時刻刻不容少於全體半數，本應尚有空間辯論和解釋，但1998年7月2日訂立的《議事規則》第17條的第5款清楚列明，立法會及全體委員會需要全體半數議員在席，議員並可隨時要求點算人數，議員人數在十五分鐘後仍缺半數，則休會待續。

因此，拉布議員既可借點人數之時小休片刻，還可製造流會，進一步拖延議會。根據《議事規則》點算人數的拉布力度及癱瘓機會比無限發言為甚。1998年，誰可預料議會日後被激進反對派如此糟蹋！英國國會有沒有點算人數呢？

其實，英國下議院議員沒有點人數的權利，除了當議事項目須要記名表決時，才藉十分古老的形式「分邊點票」，在表決提示鐘響起後約八至十分鐘，贊成一方的議員站在一旁，反對的議員站在另一邊，然後關上會議廳大門點算人數，如果出席人數不足四十名議員，宣布表決無效，無效之後不會休會，只是完結該項議程，而四十名議員相比起超過七百名的下議院議員實屬超低比例！

每一天下議院院會，也有一次藉動議點算人數的機會，叫「秘密會議動議」，如果人數不足四十人，則宣布當天會議中止。因此，英國議會根本不會存在香港立法會那般借用點算「法定人數」的拉布武器。

立法會要在議事和效率取得平衡，有賴議會多數議員的共識，才可以透過修改《議事規則》修正無限發言和點算人數的規定，解決少數激進議員肆意拉布並因而癱瘓政府的行為。筆者呼籲聲稱不支持拉布但又不肯修改《議事規則》的議員深思，以市民福祉為重，堵塞拉布漏洞。

原文轉載自《信報財經新聞》 2014年10月29日

原圖：網絡