本文提出的要點，是坊間爭論普選的不清不楚，因此筆者要講清講楚一些基本要點，讓討論更加集中。其一是普選概念可再細分的問題，其二是否行政長官提名辦法有國際標準。現在「佔領中環」及「真普選」諸路人馬要舉行「6.22公投」，認為要有國際標準的提名辦法，《基本法》的提名委員會（提委會）作出篩選就是不符合普選的國際標準，要「有得揀」。若講清講楚這些要點，泛民主派是否橫生枝節的問題便清楚了。

弄清楚當前政改爭論所在

政治爭拗往往「公說有公理、婆說有婆理」，若不弄清楚一些爭論要點及基本概念，會被弄得糊塗。筆者省覽相關資料，終於弄清楚當前政改爭論有如下幾項要點：

一、普選可細分為提名候選人的提名程序及選民投票的選舉候選人部分；
二、《基本法》中特首提名程序與選舉特首，即「普選」，是分開處理的；
三、提名程序可設投票機制，如美國總統初選亦有投票篩選候選人；
四、當前政改爭論在提名程序，除提名主體（如某個數目公民有權提名或只限提委會成員）外，還有篩選機制（如提委會透過投票體現集體意志），才是爭論所在。

換句話說，以《基本法》的說法來看，當前政改爭論不在普選的投票部分（一人一票體現普及而平等的選舉），而在提名程序，即是否公民有提名權、提委會應否有篩選機制，以及篩選程度等問題。弄清楚上述數項要點和相關概念，便不會不清不楚。

提名公職人員從來不是權利，而是特許權利（privilege）

聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第25條說明公民「不受無理限制」，應有權利及機會「選舉投票及被選」。關鍵在於是否無理限制。值得指出的是，《公約》對於「被選」意思，應指「真正、定期之選舉中投票及被選」的選舉候選人部分，非與「提名」程序有關。不過，更關鍵的不在第25條，而在第2條容許締約國「各依本國憲法程序……制訂必要之立法或其他措施」。

這即是說，締約國要經立法程序才可實現公約所確認的權利。這做法符合香港一直沿用的普通法傳統——國際公約要經締約國立法才有效；因此，第2條比第25條更重要，就是要按各國國情，立法制訂符合本國的合理限制，這條款才是國際標準。

美國是民主大國，她亦按第二條處理公約：

聯合國《公民權利和政治權利國際公約》於1967年生效，美國參議院遲至1992年才有條件批准該公約——「公約1-27條文規定不可自動生效」（見138Cong.Record S4781-84﹝ 2 April 1992﹞）。參院此舉是避免該等條款不會在法院成為原告起訴理由。

聯合國《公民權利和政治權利國際公約》並沒有清晰提及提名辦法， 即是沒有要求提名要普及而平等，即不是全面開放予公民提名的。亦即是說，行政部門首長（總統、總理或香港的特首）提名辦法並沒有國際標準。道理十分簡單，各國國情，如政制模式（總統制或總理制）不同，根本不可能讓選民在提名程序「有得揀」。因此，提名程序基本上不是權利，是特許權利（privilege），例如只限政黨才有這項權利。美國民主大國法院有如下的判決，顯彰提名不是憲法權利，而是特許權利：

美國法院1947 年判決有關選舉權，已經清楚列明「擔任公職，或公民投票不是憲法或內在權利。它們是政治特許權利……」。它們須受立法規限（thelegislature may prescribe them）。見State ex rel. Buttz v. Marion Circuit Court,et al. No. 28, 275 Supreme Court ofIndiana, 9, April, 1947。該判決追朔至1889年的案例。

當然，美國經驗不是所有國家都要跟的，但起碼證明提名不是一項普及而平等，即不全面開放的程序，亦無所謂國際標準了。美國總統提名一直由政黨包辦，就算用初選方式，亦以封閉或半封閉式為主（即登記或投票當日登記為黨員者的特權）；公民提名只是聊備一格，從來未有非大政黨候選人當選的例子。

另一個民主大國法國，設計選舉有實權的總統亦用提名委員推選候選人的制度。法國全國有42000位直接或間接當選的公職人士作為總統候選人的提名人。這亦不是普及而平等的權利，而是特權。從國際公約以及美法兩個奠定近代民主政制的大國的選舉制度經驗，根本就是沒有提名辦法的國際標準！

《基本法》規定香港用提委會選特首，亦有它的道理；政制設計是要符合歷史、國體及國情等本地因素。這才是選舉制度的國際標準。

提委會篩選候選人是情理所在

既然美國法院判決行公職人員的提名不是內在權利，而是小部分選民的特許權利。這國際經驗已否定公民提名是選民權利，只是聊備一格的程序。因此下文可集中討論提名辦法的篩選機制。

在講清講楚之後，大家應該清楚現今政改之爭不在「一人一票選特首」的選舉候選人，而是泛民主派要有自己的候選人，是民主抗共的重要策略。問題自然落在提委會成為篩選機制這關鍵因素，即應否有及若有，其嚴緊程度。最近中央政府公布「一國兩制白皮書」，其中一個目的是重申一國是兩制的前提。這前提支撐提委會的篩選機制。因為香港特殊的歷史背景，以及近年社會冒出一股反共力量，加上為了防止外國勢力干預中國內政，又有前東歐「顏色革命」的前科。因此，香港選舉特首以提委會體現集體意志為由，篩選出能夠得到中央政府信任及合作的候選人，亦是情理所在。

總結：講清講楚，地球不是圍繞香港轉的

提名辦法的國際標準是，各國要按國情，立法制訂符合本國的合理限制。中央政府就國家主權及安全設立篩選機制，亦是情理所在。筆者還認為有責任向市民講清講楚，行政首長的提名辦法從來都沒有國際標準的。

香港市民應該弄清楚當前政改之爭，不是什麼「一人一票選特首」的投票候選人的國際標準，而是否符合《基本法》的提名規定，以及是否認同泛民主派普選抗共的策略。筆者講清講楚這個道理，但亦尊重個別市民的選擇；但他們亦要清楚個人政治選擇所相對應的社會責任及面對因此而產生的社會後果。筆者以前寫過一篇關於香港與中國關係的文章，題目好像是《地球不是圍繞香港轉的》，以此共勉！

王卓祺

香港特區政府中央政策組顧問、香港中文大學社工系教授

原文轉載自《信報》2014年6月20日