本文作者為言論自由行行政總裁黃永

一地兩檢安排「三步走」的第二步：由人大常委批准內地和香港簽署的合作安排，被大律師公會狠批是落實執行基本法以來的最大倒退。其後特首林鄭月娥反擊，指這類批評源於部分法律界人士一貫以來的精英心態。

現時有關一地兩檢安排的批評，往往因為聚焦李飛那句「一言九鼎」，而把人大常委所作的決定，視為北大人說了算兼誤會箇中並無法理依據。若要釐清此中誤解，則必須先列出全國人大常委在原則上，最根本的兩大選項：

（一）特區政府無權在特區範圍設立內地口岸區作一地兩檢；

（二）特區政府有權在特區範圍設立內地口岸區作一地兩檢。

認為人大決定欠法理依據者，往往預設並堅持特區政府無權設立內地口岸區，更認為特區只有3種方法解決問題：

〔a〕訂一條專門為特區作一地兩檢安排的全國性法律，再納入基本法附件三；

〔b〕人大釋法；

〔c〕把內地口岸區剔出特區範圍。

港享高度自治 有權設口岸區

由於人大常委最終並沒用上這些方法，因此一些法律界人士便反過來推論，相關決定欠缺法律理據。然而，人大常委實際上已明文指出，特區政府確實有權在特區範圍設立內地口岸區，而說明文件亦確認「香港特別行政區依法享有的高度自治權，是與內地作出上述一地兩檢安排的權力來源」。

當然，若部分法律界人士由始至終也不願意接受特區本身有這權力，面對人大常委今次決定的時候，自會牛頭不對馬嘴。可是，為何這些法律界人士不接受特區擁有此權力？因為基本法第18條第2款指出「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。」但如上所述，中央根本從沒有另訂一條為西九一地兩檢而設的全國性法律——既然「全國性法律」本身不存在，內地和香港簽署的合作安排便不會觸發（即英語中的trigger）基本法第18條：既不涉及也不觸發，自然不會違反這條條文。

另一謬誤，是有輿論指人大常委今次決定，如同間接就基本法第18條第2款釋法，令中央今後能夠以「定點」方式，把全國性法律在特區局部實施。此說法不合邏輯：所有被納入基本法附件三的法例，全部屬國家認為有必要涵蓋到香港的全國性法律，故在概念而言，屬於「推展」（push）性質，即把國家某些法例包括的範圍，由內地延伸到香港。像國歌法便是先在內地生效，再要求香港本地立法。

港要求引入法規 非中央延伸

然而，今次一地兩檢安排乃是香港一方要求「引入」（pull）內地邊境人員在特區範圍內工作，所以在概念上剛好相反——正因為是特區申請引入相關的法規，而不是中央要求延伸全國性法律，故此不會trigger基本法第18條。既然未有驚動第18條，又如何會就此條間接釋法？

今天看起來，一地兩檢爭拗最詭異的地方，是中央即使願意確立特區擁有基本法起草時尚未訂明的權力，然而特區本身卻不想那麼大權！縱是特區政府的官員，最初也認為需要透過基本法第20條來獲得額外授權。但全國人大常委卻指出，在高度自治原則下，原來香港有權在租借土地時，可因應情況而容許租戶有司法管轄權。（順帶一提，由於內地一方尚有其他內部授權事宜，包括派駐西九的機構將如何依照內地法律辦事，故此以第20條授權特區處理這些內地事務，也不恰當——此乃三步走最終沒引用第20條的其中一個原因。）

上機前過境他國 更強化港樞紐

宏觀來看，今次全國人大常委所作的決定，不單沒有為實踐基本法帶來倒退，更至少開拓了兩片空間：

其一，是善用「租借土地時可容許租戶有司法管轄權」這權力，特區政府應該嘗試跟其他國家或地區，在香港機場的特定範圍打造一地兩檢關口。試想想，若可以在赤鱲角上機前便完成到泰國、日本、韓國、台灣等地方的過境手績，旅客下機只須取行李清關而不用排隊，將是較免簽證或落地簽證安排更高一層次的方便，可強化本港的樞紐地位。

其二，是但凡基本法起草時未有想過的情況，在高度自治的大原則下，中央其實容許特區提出建議，打造新的合作安排。故此特區政府宜善用這種方式，來迎接河套區、大灣區，以至一帶一路等機遇。例如河套區即使在特區境內，也可作出特殊入境安排（像與內地共同簽發「河套區居民證」），又可不使用香港交通法例（不規定左上右落、不需擁有兩地車牌始可進入），以吸引來自世界各地的專才，以至令科研人員更樂意來港測試各樣新式交通科技。

原文轉載自《經濟日報》2018年1月2日

原圖：港人講地圖片

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