本文作者為香港科技大學前經濟系系主任雷鼎鳴

任志剛先生近日發表大文，闡述他對香港公共財政管理的看法。他表明贊成審慎理財，但認為過去10年，政府一直採用「守財奴」政策，「穩健有餘，進取不足，亦不合時宜」；他又相信《基本法》第107條並未要求政府開支與GDP同步增長，即兩者的比例固定在一個百分比，例如20%。

尖端理論須細心研究

既然無此要求，他建議政府可採用「逆周期」（counter cyclical）財政政策，即經濟增長慢時，政府可實施擴張性政策（通常指減稅或增加公共開支）以刺激經濟；GDP上升快速時，則可採用緊縮政策。新任財爺陳茂波先生接着亦發表意見，對逆周期政策頗為支持。

我對兩位財金要人的觀點部分認同，部分頗有保留。兩人談到的問題涉及宏觀經濟學的尖端理論，我們不能粗枝大葉。

先說《基本法》第107條，原文是：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」

這條文有兩個核心要求。第一是「力求」收支平衡，而不是法理上每年都必須平衡；事實上，世事多變，政府也無可能每年都一定避免得到赤字，在回歸以後，99、00、01、02、03的5個財政年度，政府都有財赤。我同意只要在每一個中短期間，收支都可保持平衡便可，不用強求每一年都做得到。

第二個要求是開支與GDP增長率相適應。我相信最合理的解讀是，政府開支增加的速度與GDP增加的速度大致相同，便可滿足到「相適應」這較為含糊的字眼。

要注意，這的確意味政府開支佔GDP的比重需要較為穩定（例如在20%），這比重不可能完全固定，過去20年它每年都有變化；不過，它若大起大落或持續上升，則不會符合《基本法》。又因實施《基本法》之前，香港早已是低稅制、低開支的經濟體，若長線而言，開支佔GDP的比重穩定，則這條文也意味香港的公共開支一直都要維持在小政府的水平，否則在技術上必有段時候政府開支的增長持續快於GDP增長，從而違反了《基本法》。任志剛只是強調開支與GDP的比重可以有些波幅，這與我的看法無必然矛盾。

不過，在理解什麼才算力求收支平衡上，我的觀點與政府或任志剛的卻很可能有差異。沒錯，我們不能要求每年都一定收支平衡，但預算應是有前瞻性的，收支平衡亦應是一個動態的概念，假如我們預期在未來一段很長的時間，政府將會持續地有巨大的額外開支，而到時的低稅制下的稅收又難以支持得住這些額外開支，那麼今天我們是否應積榖防饑，盡可能做到有盈餘？今天的收支盈餘只是確保長遠地收支能夠平衡而已。

不少人會問，政府現已擁有巨大的財政儲備，可應付將來不時之需，現時政府的財政政策是否可以更進取一點？截至今年5月底，香港的財政儲備共錄有9634億港元，另有財政司司長可動用的6325億基金結餘，這些天文數字的儲備正是過去香港審慎理財的成績，世界各地飽受財困的政府理應羨慕香港。

人口老化帶來財政壓力

不過，正如3年多前我有份參與的「長遠財政計劃工作小組」的報告所述，香港未來要受必然來臨的人口老化問題所困擾，政府的開支無可避免地會大幅增加，只要理財稍為不守紀律，不但現時的9000多億儲備會花光（根據工作小組的推演，未來幾年儲備還會繼續上升），搞得不好，20多年後，會倒欠相等於到時一年多的GDP的債務；日本經濟從盛轉衰，政府現時欠下等於兩年多的GDP的重債，重要的原因之一，正是日本比香港更早進入人口老化期，此等境況我過去在本報亦曾多有討論。

現屆政府也有提到人口老化海嘯，希望財金主事者也明白老化帶來的深重財政壓力，不致誤會現時政府的財政彈藥很充足。上述種種，尚未提到未來支付公務員長俸所需的可能近萬億的款項。

政府收支既有未來人口老化所造成的嚴重滲漏，我們自應加倍審慎。任志剛與陳茂波理財觀的一個重點是，他們似對逆周期政策十分嚮往，任所說過去10年政府不夠進取，不一定只是說它沒有多用錢，也可能是指政府財政應擴張時沒有擴張，應收縮時沒有收縮，但逆周期政策真的有效嗎？

過去數十年，大量的宏觀經濟理論與實證都在挑戰此種凱恩斯思維。我們先要搞清兩個事實：第一，正如諾獎得主盧卡斯多年前在其大著《了解商業周期》（Understanding Business Cycles）的序言中總結，每一個周期有多長有多深都是隨機（random）、不可測的；第二，一項財政政策所帶來的後果，要等多久才會浮現，又或是分開多少階段逐漸出現，一樣是不易掌握的。

舉個例子，當年梁錦松當財爺時，曾在就業專責小組埋怨過，政府落實基建往往要六七年之久，他要把這時間縮短至四五年。一個要等幾年才有效果的政策，當然不能用來調控經濟。在金融海嘯後，奧巴馬要大增開支刺激經濟救市，但錢硬是要好幾年才用得出去。中國當年4萬億資金逆周期對抗金融海嘯，也是問題叢生，後患無窮；正因為中央政府明白救急要快（其實當時並不急），所以指示這些錢要早點到位，但這反而造成資源配置失當，隨後的資金鏈斷裂危機也接踵而來。

逆周期政策若要有效，便需要經濟低潮時有刺激，高潮時有緊縮，時間要配合得上；但如上所述，政策生效的時刻與周期的波動時間容易脫軌，政策後果的不測延後性容易在不當的時間出現，不但沒有降低周期的波幅，還可能加劇。逆周期的財政政策自己變成新的震盪來源。

我不是無政府主義者，相信政府開支可以有正面功能，但政府用錢時，卻往往受到不同利益集團和政客所左右，對社會有利的項目用不了（例如被拉布拖死），不應用的地方卻會有不同人等跑來游說。觀乎此，政府並不是一個有效率的資源配置機制。

投資要考慮折現值

多年前宏觀經濟大師哈佛的巴羅（Bob Barro）的研究也發現，在其他因素相同的條件下，政府開支佔GDP的比重愈高，GDP的增長速度便愈低。所以政府用刺激政策，我對增加開支有保留，但不反對減稅，因它可以還富於民，人民用自己的錢，效率遠勝於政府用別人的錢。

這不等於政府開支完全起不到作用，但作用有多大，要看用在什麼地方。任志剛希望政府開支可用在乘數效應較大的項目上，這願望當然是良好的，但恐怕是過於樂觀了。這當中假設了政府若用了1元，人民可受惠超過1元（即乘數大於1），否則將來政府為了填補這開支而從人民手上多抽1元的稅，人民豈不反而蒙受損失？但正如上面所說，政府配置資源的效率通常很低，時會出現浪費，那麼乘數又怎會大於1？巴羅在他的宏觀經濟課本中列舉美國政府用錢的證據，花了1元而可取回4角已算不錯了。

這並不意味政府一定不可用錢，我認為政府若要用錢，不要以逆周期為目的，因反正這很難成功。重點應放在長期的投資之上，而是否應進行某項投資，最重要的標準是，這會否帶來足夠高的社會回報率，亦即效益的折現值高過成本的折現值。如果這標準符合不了，這投資幾乎一定是浪費。

高回報的項目不易找尋，香港過去的做法是把儲備換作外國的證券，這有回報率較穩定的好處，但缺點是不能直接幫助香港發展。若是真的要投資在香港，基建、科技和教育等會較適合，因為受益者較廣泛，較少涉及私人利益，比較安全。但這些項目都不一定有高回報率，政府選項時必須很小心。

原文轉載自《信報財經新聞》2017年8月8日

原圖：大公報