全國人大委員長張德江於北京出席紀念香港《基本法》實施20周年的座談會上，重申香港特區政治體制不是三權分立而是行政主導，引起部分輿論反彈。

許多人經常混淆「三權分立」和「互相制衡」（check-and-balance）兩個概念：三權分立屬互相制衡的方式之一，卻非唯一方法，更不能說無三權分立便沒互相制衡，不能達至良好管治。

英三權無分立 卻互相制衡

以英國為例，其政治體制也沒有實行三權分立——首相及其內閣成員作為行政機關之最高決策機構，必須全部來自立法機關：上議院或下議院議員。既然「行政」這一權之最高決策機構，乃從「立法」這一權所衍生而出，故英國的「三權」並無「分立」。不過，即使英國政府管治結構中行政和立法權重疊，卻不等於毫無互相制衡的機制。

像香港的情況，《基本法》第73條（3）訂明立法會有權「批准稅收和公共開支」，而第50條容許特首就「立法會拒絕通過政府提出的財政預算案」而可解散立法會，便是行政和立法之間的互相制衡機制；但為求理順施政，特首也有權委任立法會議員為行政會議成員，容許立法機關成員進入行政權力核心，而且行會成員（包括召集人）完全不用中央任命，是高度自治下行政主導的具體展現。

非立法或司法主導 以正視聽

至於張德江為何說明香港政制不是三權分立後，補上「亦不是立法主導或司法主導」，才強調「行政長官為核心的行政主導」，則可分3點解讀：

1.非司法主導——這算是簡略回應胡國興於去年10月27日參選特首期間，曾提過的「三權中以司法最大權」論：他既是退休法官，且獲179個有效選委提名而成功入閘，對《基本法》應有相當理解，卻認定司法最大權，確是匪夷所思。故中央選擇在此番言論發表後7個月（選舉完結後2個月）重申，有待社會冷靜下來才以正視聽的意義。

2.非立法主導——由於立法會議員要提出私人條例草案極難（註：《基本法》第74條規定議員議案得「不涉及公共開支或政治體制或政府運作」而「涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意」），故客觀來說，立法機關在特區政制內說不上主導，只能被動地以3招作攔路虎：拉布、點人數、提中止待續，目標是製造流會來拉倒議案。若說立法會在這過程中真有某種主導權，只能說是製造輿論方面。

以此角度理解，則張德江或在批評議會內的親建制力量，未有為行政機關需主導的議題營造公論，令政府在不同範疇（由政改到醫改）也要捱打。

3.以行政長官為核心的行政主導——此中關鍵字是「核心」：特首既是核心，那核心以外，當有簇擁者協助核心推行行政主導，而不是單打獨鬥。固然核心也有其「外圍」和「內圍」——如果議會內的建制派屬核心外圍的話，核心內圍便當指行政會議成員。與其說領導人強調行政主導是想限制自治空間，更像是在批評特區未有充分體現行政主導，故要求建制提升政治能量，疏導議題。

具體怎做？策略上，當把更多人由核心外圍帶進內圍，強化管治團隊。但問責官員有限，且很多人不願入「熱廚房」，因此只剩一途：強化最貼近特首的行政會議之功能。

如何強化？容筆者在此拋磚引玉、大膽建議：委任全數35名功能組別議員進行政會議，讓他們正式成為核心內圍，參與政策醞釀工作。此策最大特色，在於政府需獲至少半數立法會議員支持後，始推出議案，而不是叫建制派待政策出爐，才硬着頭皮撑政府。

行會為政策摸底 再過立會

若官員早在行會已和功能組別內各利益集團摸底，政策「見光」時自然少了預料不到的反對聲音，從而可專注由直選議員提出的地區意見，藉以微調議案以避免利益傾斜，便可爭取盡快通過。

建議會否減少行政和立法間互相制衡？不會。行會早有立法會議員在席，但數目太少，起不了疏導作用。尤其商界近年對政府多了不滿，若讓功能組別議員全數加入行會，反而是一種內部制衡機制：迫使問責官員和AO盡早知悉各行各業憂慮，避免新措施因太過離地而觸礁。

非建制派議員願意進入行會嗎？關鍵在於他們能否接受行會保密制，若然接受，政府提早知悉反對派對新政策有哪些關節眼，只會有利政策制定；即使不接受，非建制派功能組別議員畢竟佔少數，核心內圍的政治力量還是會大增，始終有利行政主導。

原文轉載自《香港經濟日報》2017年5月29