最近，終審法院裁定，綜合社會援助計劃其中一項審批準則，新來港人士居港滿7年才可申請綜援違反基本法。終審法院還批評政策違反單程證容許內地配偶及子女來港家庭團聚的政策原意，好像向持單程證人士說，「無錢不要來港」。

用法律觀點否決政策 恰當嗎？

事件帶出了兩個問題，首先，法院用法律觀點否決了經過政治程序制定的政策，另外，很多支持終審法院決定的人可能基於現時的經濟、社會及公共財政情況來判斷10年前的公共政策。

第一個問題較為複雜，如何處理，需要社會廣泛討論。下文試圖解說當年的情況，有助討論更為對焦。

若大家不善忘的話，10年前綜援開支水平是社會各界關注的議題。政府內外都存在要求檢討綜援計劃的聲音，因為綜援開支從1990/91年的9.6億元上升到2001/02年的144億元，在11年內上升了15倍，使各界譁然！

香港社會保障 須納稅人埋單

當時，立法會內各黨派，包括關心基層利益的派別，都意識到問題嚴重。所以，在1999年時，當香港經濟面對通縮，政府提出要按通縮降低綜援標準金額時，能順利取得立法會財委會的批准。況且，在1998年亞洲金融風暴至2004年香港逐步走出SARS陰霾6年間，香港幾乎年年面對財政赤字，該6年積累的赤字超過2,000億元。

此外，綜援制度在1970年代初的設計，是要為社會上最不幸的一群，提供基本的生活支援。由於香港大部分時間是一個全民就業的經濟體系，所以因失業而申領綜援的人士向來不是多數。申領綜援人士中向來以長者為多，多年來皆佔受助人士的一半。不過在70、80、至90年代初，香港一直是一個家庭養老的社會，申領綜援的長者比例長期維持在長者人口10%以下。

更重要是，香港社會保障制度的特質是除了強積金外，不論是綜援、長者生活津貼、高齡津貼、以及傷殘津貼，都不是供款計劃，而是由政府一般稅務收入支付。所以，綜援計劃的設計是盡量鼓勵有工作能力的人重投勞動市場，不要長期依賴由納稅人承擔的綜援開支。

加上香港向來是一個低稅率的經濟體糸，基本法亦規定政府管理公共財政，必須量入為出。政府亦自律，將公共開支平均水平長期定在GDP（Gross Domestic Product，本地生產總值）的18%以下。所以，鼓勵有工作能力的人自食其力，不長期依賴納稅人的資助，是香港社會福利政策的基石。這理念亦獲得社會各界長期支持。所以，有工作能力的人，因失業領取的綜援標準金額要比其他類別，如長者、單親受助人為低。

不尋求釋法 體現「高度自治」

但當年，發現綜援開支大幅上升時，政府對把關工作進行了檢視，發現了一些濫用綜援的個案，亦發現因失業申領綜援的個案持續上升。所以從審慎理財原則出發，大家便動腦筋，想辦法減低濫用綜援的情況。其中一系列措施，便是鼓勵及協助有工作能力而申領綜援人士，重投勞動市場。

而持單程證來港人士中，配偶多處於工作年齡，所以希望他 / 她們尋找工作，自食其力，像所有其他香港人一樣，亦是合情合理的期望。

當時社會甚至有聲音指，港人當然有選擇回內地結婚生子的自由，但亦要承擔撫養家人的責任，若有經濟需要，當申請配偶來港時，亦應協助他 / 她尋找工作。其實，這種強烈希望有工作能力的人自食其力，不依靠政府福利的思維，不單在香港，在世界各地亦廣泛存在。英、美兩國便是在此思維下，在過去20年改革了本國的社會福利制度。美國聯邦政府更對領取失業救濟設時間上限。

再者，對新來港人士申領綜援雖然設置限制，但亦授權社會福利署長可酌情處理。若申請人真的有客觀需要，社會福利署長可根據實際情況審批申請。

所以，原政策是根據當年的政、經及社會情況制定，並非故意歧視新來港人士，只希望所有香港人，不論是否新來港，皆盡可能自食其力。

事後，律政司司長袁國強迅速回應，尊重法院的決定，不會向人大尋求釋法，推翻終審法院的裁決。律政司長代表政府表明不尋求釋法的立場是正確的，因為福利政策是「港人治港、高度自治」的一部分，是香港的內部事務，不應要求人大釋法。

涉各階層利益 非純法律觀點

隨後，財政司長亦發表講話，說要審視裁決對公共開支的影響。特別是已經有政治團體表示，考慮循司法覆核程序，挑戰其他褔利政策的居港7年資格限制。

一如所料，裁決激起社會熱烈討論，可見這不是一件純法律觀點的事件，是觸動社會不同階層利益的政治決定。

香港是一個細小的經濟體系，需要維持一個可持續的、傾向保守的社會褔利制度。但是香港的社會民生服務比內地的好，容易吸引內地人流入香港。所以，居港年限作為申領社會福利的資格之一，有不少支持者。

財政司長作出評估後，社會宜理性討論，任何新安排應確保新來港人士在獲得應有協助的同時，盡力尋找工作。申領綜援是逼不得已的情況。

原文轉載自《香港經濟日報》2013年12月27日

圖：網路圖片