本文從比較角度思考香港特區的高度自治權。這個看來比國內外地方政府或城市擁有更大的自治授權，或稱為「額外」授權是事出有因。這個「因」或緣故經過二三十年的環境變化，今天還是否有所改變呢？近日不少人討論中央有權不委任行政長官當選人的問題，相信與上世紀《中英聯合聲明》簽署時的不同時空有相當關係。本文並不從本地或美國一些「弱智自由派」（retardedliberal）只從自己偏好、以抽象概念指導言行的角度出發，而是從國家大局及實事求是分析，探討香港特區高度自治發展到今天，我們還是否有實力承受這個所謂「額外」的高度自治權？本文並初步探討可能選項。

香港特區的「額外」授權

英國倫敦不是特區，但是作為一個國際金融中心，成立於2000 年的大倫敦政府（Greater LondonAuthority），其自治涵蓋6個政策範疇：經濟、文化、交通、治安和消防、城市規劃以及環境。英國有直選的傳統，但同時由於英國是單一制國家，倫敦自治權力小，就算市長及市議會由直選產生，中央政府也不擔心有失控之虞。

葡萄牙有一個自治區，位於1300公里外的大西洋，叫做亞速爾群島（Azores）。它與香港不同，沒有另外一個法定語文（香港可以用英文），亦沒有獨立貨幣、審判和終審權，亦不發獨立護照（這些香港都擁有）。更重要的是，亞速爾群島與葡萄牙本土都實行同一個政治經濟制度。

俄羅斯是聯邦制，亦有4個自治區，如楚科奇自治區（Chukotka Autonomous Okrug），其自治授權與葡萄牙的亞速爾群島相似，都不及香港特區擁有「額外」授權。

中國亦有不少自治區、自治州及自治縣，實行少數民族的民族自治，新疆維吾爾自治區就是一個例子。但新疆自治區並不似香港特區擁有不同制度、獨立區旗、獨立區徽、獨立貨幣、獨立審判及終審權，以及可以簽發獨立護照。

從這些簡單比較，可見香港擁有相當高度的自治權。是否將中央政府賦予香港的自治權力稱為比一般國內外城市、自治區更大更多的「額外」權力，便是一個要思考的問題，這涉及權與責及貢獻相衡的問題。若一個特區擁有非一般的自治權力，而它對國家的責任及貢獻相對小，這個不對稱早晚會促成現况的改變。從這個邏輯思考，我們今天在行政長官選舉問題上，面對一個中央不委任當選人的選項可能成為現實。即是說，從中央角度思考，當年中英就香港前途談判時的初心，是假設《基本法》賦予香港特區的高度自治權不會成為國家安全的隱患。隨着2014年佔領運動，這種假設已經不能成立。香港已經成為政治城市，中英談判時香港人「經濟熱、政治冷」的形象已經不合時宜。

維持高度自治正反因素此消彼長

上世紀80年代初期，中英談判香港前途問題時，中國正從文革10年動亂恢復過來，亦是鄧小平推動改革開放的初步階段。在那個時候，小小香港的生產總值居然佔全國四分之一。就算是回歸的1997年，香港生產總值亦約佔全國的18%。這個香港相對「強」、內地相對「弱」的局勢隨着時間而改變。今天香港的生產總值不超過國家的3%。更令大家感到憂慮的，是中國高速發展而香港緩慢甚至停滯不前，就算是鄰近的深圳南山區，常住人口110 萬，它的人均生產總值在2012年已經首次超越香港——南山38,923美元，香港35,290 美元。當然，深圳整體還是與香港有一段距離——深圳2012年是18,781美元，2015年升至24,347美元，約有香港同年40,790美元的六成。若以深圳目前的發展速度，10年內其整體人均生產總值超過香港一點也不是意外。

對香港優勢信心滿滿的人會說，香港仍然是中國唯一真正的金融中心，資本可以自由進出，有獨立法治的保障。但是，隨着中國經濟規模的擴大及綜合國力的提升，香港相對內地在改革開放初期不可或缺的角色已經不再存在了。

况且，冷戰時期香港是中國對外窗口；隨着回歸，香港成為中國實際管治的一部分。假設再有冷戰或貿易戰（不是一般的貿易摩擦）的發生，香港獨善其身並有厚利可圖的算盤應該打不響了。香港與整個國家結成命運共同體，這是清楚不過了！

1997年回歸之後，中央的對港政策可以概括為「不管就是管好」。就算是2003年之後，亦不大偏離這個政策。但是2012年反國教事件，令中央開始知道香港年輕一代人心不止不回歸，分離主義苗頭甚至冒出來。

2014 年6 月推出《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書可以說是官方文本上對香港「高度自治」講法的一個分水嶺。這是第一次中央用白皮書形式，以多國語言公告天下，要「全面準確理解和貫徹一國兩制方針政策」。中央對香港有人利用她的善意、扭曲一國兩制的原意作出正式回應，其中心點是重申香港高度自治是中央授權，並沒有什麼剩餘權力， 「兩制」從屬「一國」，行政長官人選必須愛國愛港，中央對港擁有全面管治權等。

值得注意的是，白皮書發表於6月10日，距離每年7月1日回歸慶典反對派循例舉行遊行之期不遠。若在以前，中央部委出台措施及言論會考慮香港社會的反應。據說負責官員表示，不可能遷就到一個日子不會刺激香港一些人的！這名中央官員對香港的態度的微妙變化反映香港在中國全局的分量愈來愈小。

更值得關注的是，白皮書顯示中央對港方針政策從以前「保持香港長期繁榮穩定」為首要次序，改變為「維護國家主權及安全」為優先。這個改變關鍵在於，香港回歸後的發展尤其是引入選舉政治之後，國家主權及安全受到愈來愈多的挑戰。2014年的佔領運動亦被中央定性為「管治權之爭」，亦有人稱之為「港版顏色革命」。加上香港經濟體積相對全國來說已經變得微不足道，若在極端的情况下，如出現觸及國家安全底線的威脅，就算是完全抹掉亦一點不會是意外的抉擇。

香港高度自治基礎今非昔比

今次行政長官選舉，港澳辦主任王光亞若有所指的加入行政長官需要「中央信任」的條件。這使中央不委任行政長官當選人成為選項。若不幸這個選項成為事實，對一國兩制的衝擊不容忽視。但是，大家有沒有考慮到落實這個選項，中央與香港的得失計算呢？從中央角度，全國一盤棋，香港只是其中一個特區，只不過比較重要而已。正如本文的論點，時移世易，若涉及國家主權及安全底線，則香港特區的高度自治權應該居於次要考慮；况且對比國內外地方政府，香港擁有更多「額外」授權。今天香港在國家全局的考慮下可能只剩國際承諾的問題而已！

問題在於，香港一些人還是看不到這一點，還處處以香港為中心，以為地球或國家是圍繞着香港來轉。最典型的症狀是指摘中央這個那個做法完全不考慮香港人的感受！

中國人講「勢」，筆者理解這是指力量結構的對比及運動方向。若中央不委任行政長官當選人成為選項，客觀上反映力量強大的一方已經開始執行它本身享有但基於善意而沒有落實的權力。而在力量處於弱勢的一方，大部分人可能被過去中央善意的對港政策所寵壞，將本文所述的「額外」高度自治授權當為應得的權利（entitlement），因而一點也不感恩，反而藉着選舉政治的發展而變本加厲，抵制中央在高度自治框架內的權力，例如人大常委會的釋法權，一旦釋法便將之渲染到天大件事！

總結及可能選項

本文的論點是，香港特區獲得的所謂高度自治「額外」授權有其歷史背景的緣故。以前的地緣政治及經濟因素已經不顯著，反而因為引入選舉政治而產生磨損高度自治的基礎。對中央而言，今天的香港可能是負累多於貢獻。若筆者這個分析沒有錯的話，我們可能面對中央對港方針政策的以下3個可能選項：

第一，以不變應萬變。今屆行政長官選舉已經開始失控，要準備動用不委任選項作為「守尾門」。如果贏了之後仍然維持不變，下一屆又如何呢？這個選項的最大問題是被動及已經不可持續，除非中央願意將管治權開放給敵對勢力。

第二，回復高度自治初心。「一國兩制白皮書」提出中央對港全面管治權不是指什麼都要管，而是最關鍵的要管，其他高度自治範圍便不應管。今天的關鍵問題而特區政府又不能自己解決的，就是國家安全問題。《基本法》第23條回歸近20年還未立法；就算立了法，又不一定管用。如果能解決中央管控香港國家安全立法及執法的問題，香港的一半以上管治問題已經解決了。這個問題解決了， 「雙普選」是可以放心推動的。若中央真的動用不委任權，將加速這選項落實。

第三，解除「額外」自治授權。這選項指香港由高度自治變為國內外的一般地方政府，如大倫敦政府的自治範圍，那麼中央也就不用擔心失控的問題了！這個選項會隨着時間而順理成章的。本文副題是「沒有無緣無故的高度自治」，只有香港不「食老本」，加強現有優勢及新的不可取代優勢，才可抗拒這個發展趨勢。

所謂「真普選可以解決香港目前的政治危機」是「弱智自由派」的廢話。美國是「真普選」，不是選出了個特朗普！本文就事論事，實事求是分析，希望大家就着當前可能出現的政治危機反思香港高度自治的「額外」授權的基礎因素是否還在呢？若務實一點，情况可能不同的。

原文轉載自《明報》 2017年2月21日

原圖：BBC網站、網絡