本文作者為香港特區政府中央政策組顧問 王卓祺 

行政長官選舉的新狀况這一次行政長官選舉，值得令人關注的是，港澳辦主任王光亞去年底特別聲明，意有所指地表示行政長官的條件要加上「中央信任」一項。若中央不信任的候選人真的勝出，這會是重大的政治危機，中央及香港社會要承擔委任或不委任產生的政治後果。《基本法》第45條規定「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命」，所以行政長官的產生，選舉與任命是兩個不同的程序，不止是形式。基本法沒有規定中央人民政府必須任命在選舉中勝出的當選人成為行政長官。中央的任命權是實質的，包括不任命權。

因此我們應該做好心理準備，尤其一些以為普選就是絕對真理、就是萬應靈丹的香港人，一直以為中央任命是象徵性的。若真的不幸言中，因為不信任的原因中央真的不委任行政長官當選人，對於他們來說這個震撼是難以接受的。減少震撼，其中一個方法就是重溫一下中央任命行政長官的原意及此議題的變化。

任命議題是中央政府與反對派的博弈

民主派一直以來要求立法及行政機關實現普選，執行所謂「民主抗共」路線。中央政府亦清楚這個政治現實，因此在「一國」主權之下，特區高度自治還是有底線的，就是不容許中央不信任的人成為行政長官。這個道理不講自明，因為一直以來香港有着一個反共傳統及力量。選舉先天性要討好選民，在香港尤其是要討好相當一部分反共媒體及選民。行政長官選舉如果只有投票程序而沒有任命程序，後果便嚴重了。

上世紀80年代起草基本法的時候有一個假設，即隨着主權回歸，香港民心一定會跟着回歸。因此，中央政府當時並沒有強調行政長官任命的實質性——即包括不任命的權力。

隨着政制進一步發展，選舉政治並沒有帶來人心的回歸，反而香港政治更加分化及激進化。基本法有關行政長官任命的條款便不時成為政治議題。以下羅列一些被報道的相關事例。

2004 年4 月：原基本法起草委員會委員許崇德批評民主派把行政長官選舉只是放在普選議題，是「閹割」了基本法第45條中央政府任命的精髓。

2007 年2 月：泛民學者陳文敏指出，無論《中英聯合聲明》或基本法均無字眼界定中央政府任命權是實質還是象徵性，因此中央任命權應如君主立憲國家般，只是象徵性。

2007 年4 月：曾蔭權當選為新一屆行政長官後，又引發中央任命權的討論，有一個說法認為中央任命權是代表「一國」，普選或精英提名及選舉是代表「兩制」。

2007 年5 月：人大常委會負責人表示中央政府擁有香港行政長官和主要官員的實質任命權，對於中央政府無法接受的人選，即使當選也不會被任命；為保證不出現此情况，候選人提名應事先與中央政府溝通。2011 年7 月：國務院港澳辦主任王光亞表示行政長官應該具備3項條件——愛國愛港、管治能力及社會認受性。

2013年10月：基本法委員會副主任張榮順表示，中央政府對香港擁有11項憲制權力，包括對行政長官及主要官員的任命權；他強調在單一制國家，任命「決不能流於形式」。

2013年12月：基本法委員會委員陳弘毅表示，中央可預先公布一些任命行政長官的標準，認為即使可能將普選變成「守前門」亦不是壞事。

2014 年6 月：中央政府發表「一國兩制白皮書」，首次將一國兩制方針政策的次序，從原先的「長期繁榮穩定、國家主權、安全和發展利益」，改變為將「國家主權、安全」優先於「長期繁榮穩定」。

2015 年4 月：基本法委員會委員饒戈平表示，基本法是一套憲制性法律，即使可以透過本地立法處理行政長官不獲中央任命的問題，但不能排除和限制人大常委會訂立相關法律的權力。

2016年12月：國務院港澳辦主任王光亞再次提出行政長官要具備的條件，由原先3項，增加「中央信任」一項。

雙首長雙負責制與中央委任權力

香港的行政長官並不是一般的地方領導人，是特區及特區政府的雙首長，即是說行政長官同時要向中央和特區負責，正如張榮順語，是「雙首長、雙負責」制。但歸根結柢，行政長官負責落實香港的高度自治權力並非由市民授權，基本法規定行政長官亦可由協商產生。在單一制政體下，中央對香港特別授權，香港才可以擁有比國內外其他城市的地方政府更高的權力。由於行使中央的授權，因此行政長官當選人在選舉產生後，必須得到中央政府的實質任命，才可以成為行政長官。因此在選舉過程中，無論中央政府有沒有傾向支持某一名參選人，在選舉結束後，中央政府肯定有任命或不任命的權力。這是憲政現實，香港人必須清楚，否則有一天會引起極大的政治危機和社會衝突。大家知道，2014年的佔領運動，中央政府已經將之定性為「管治權之爭」。因此在一國兩制的方針政策之下，國家主權、安全性的次序先於原來的繁榮穩定和發展。

從本文羅列的中央任命行政長官議題的發展，可以看出選舉與任命屬於兩個不同程序，其憲政安排是清楚的。正如許崇德的講法，民主派只講普選權利不講中央任命權，是「閹割」基本法。今天中央政府及香港社會若不幸要面對這個重大的政治風險，關鍵還是香港人是否接受中央行使的憲政權力；若是不接受的話，香港社會亦要承擔其政治後果。

任命行政長官有國家安全考慮

香港社會若不接受中央行使其任命行政長官的實質憲政權力的政治後果，可以說是無限大的。這是什麼意思？因為這涉及一國兩制的「一國」底線。若大家熟悉國情，便會知道中央政府對於國家主權及安全的高度重視。上一世紀中國邊境抗美援朝及抗美援越都是涉及對超級大國美國作戰，中央政府在國家主權及安全問題上都不會猶豫。若大家認識清楚行政長官的任命權涉及國家安全的底線，尤其是在特朗普當上美國總統之後中美博弈大局更趨不確定的局面下，中央的取態更會堅定，不會示人以弱。

有意見認為，香港人是理智的，無論1200名選委或是普選行政長官，都不會選擇一名與中央對抗的候選人。今天美國這個成熟民主國家亦選出特朗普成為總統。選舉就是不確定，亦是感情因素戰勝理性的場合。大家不再需要筆者再引述，美國例子之外，還有英國脫歐公投！

當然，委任與不委任歸根結柢是一個政治風險判斷的問題，也是一個十分難於作出的決定。若中央委任不信任的行政長官當選人，香港面對的中長期政治後果可能會十分糟糕——中央有言在先， 「中央信任」是行政長官的重要條件，中央如何與他╱她合作？香港如何管治？若不委任的話，其政治風險是否屬於短期及可控亦不易估計。參考2014年的佔領運動還是可控的，但還有一個國際因素要考慮。究竟是長痛還是短痛是一個不容易作出的決定。筆者認為不委任還是短痛為主。筆者是短痛派；示人以弱，後患無窮。這個分析不一定對。當然最好便是不用面對這一個兩難困境。

原文轉載自《明報》2017年2月10日

原圖：文匯報