本文作者為香港特區政府中央政策組顧問王卓祺

前言10多年來，有不少學者提出香港一直行之有效的諮詢政治已經失效或甚至崩潰的疑問。其實，香港的諮詢政治與西方國家無異，甚至有過之而無不及，雖然本質上都是徒具形式，應付不了今天政治化的惡劣形勢。這當然不是孤立的政治現象，普世皆然；是否徒具形式或有實質內容，要視乎事件性質及其他因素。若我們把諮詢視為公民參與分權的一種，從民眾角度而言，分權就是保護利益或是價值的重要手段，人們是不會輕易放棄的。當然，它是否有效是另外一個問題。

本文目的就是透過特區政府引入故宮博物館珍貴文物，在西九文化區設置香港故宮文化博物館引起的諮詢爭議，討論諮詢政治的性質及政治領袖決策要有擔當的問題。

當文化遇到對峙式政治

今次政務司長林鄭月娥在聖誕節前為香港帶來一個令人驚喜的好消息——北京故宮博物院願意將部分文物珍藏永久在香港展出，並與特區政府簽署合作協議，在西九文化區興建香港故宮文化博物館，並得到香港賽馬會捐助35 億元，不用動用公帑，即不需要立法會通過財政開支。這種好事居然惹來「缺乏諮詢」的評論，甚至上綱上線惡意抨擊，例如謂「獻地獻金接受統戰，欺人太甚」，亦有人認為突然加入中國的文物博物館，會破壞西九文化區的「完整性」。這些人好像忘記西九已經有個戲曲中心，中西結合一直是香港的優勢及「賣點」。不理一切，總之就是要「走程序」，不走就是不對。

當文化遇上意識形態的對峙政治，上綱上線的抨擊是難於避免的。所謂對峙式政治，就是對立雙方存在價值性分歧，不可能有共識。因此，在這種政治背景下，諮詢程序不可能達成共識，只有博弈和勝算的考量。就算特區政府做了並無必要的諮詢程序，一樣會惹來「獻地獻金」的惡毒攻擊。到了今天，如果對香港的對峙式政治還有幻想，便是有點simple and naive（單純及天真）了。

諮詢政治的本質及局限

諮詢政治假設公共決策持份者的參與是最高價值。這種假設源於民主政治的責任制（accountability），即公共事務要向公眾開放及接受監督。根據西方學者雪利．阿恩斯泰（Sherry Arnstein）的分析，公民參與有3種分類、8個階梯：

一、非參與——控制（8）、治療（7）二、象徵性——通知（6）、諮詢（5）、安撫（4）三、公民權力——伙伴（3）、授權（2）、公民控制（1）

她假設第8級並非參與，而第1級是最高程度的參與。代議政制就是公民權力的授權（第2級），古雅典的廣場大會民主就是公民控制（第1級）。有評論認為香港的諮詢政治就屬於象徵性（tokenism）的公民參與類別（第5級）。阿恩斯泰的分類當然有價值前設——公民參與就是好的！觀乎英國公投脫歐（可以說是公民控制的直接民主），到今天還是懸在英國人頭上一把刀。美國人選了口出狂言的極右派特朗普做總統（授權）。民主不單是公民參與的過程，還要講求效果，即國家整體及長遠利益。為公民參與（或民主）而參與，屬皮相之見，因為理論脫離現實，一般人便缺乏參與動機。

因此，對於政務司長找來這樣的好事，錢又是馬會捐的，事件亦是西九文化區管理局份內之事，所謂缺乏諮詢不外是故意找題目批評而已。

借鑑歷史經驗：中印水利工程比較若我們從事情本質來理解，象徵性分類的諮詢不涉及重大利益分配的話，常理而言，就算沒有什麼共識，亦不會是什麼大不了的事情。因此，事情的性質決定一切。本文參考中國印度兩國水利工程的比較，看到自古以來人民（ 「公民」是現代政治詞彙）基於利益的保護，對公權行使者亦不一定輕易就範。所謂東方專制主義（oriental despotism），其實是不明白東方政治文明的無知誤讀。

2015年初，在上海見到中國農民問題學者曹錦清，聽他講到印度考察的經驗。後來在媒體上看到他的長文〈印度歸來話中印比較〉，了解更深。他表示印度可耕面積大概21億畝，與中國最高達到20億畝耕地相若；然而印度的糧食總產量從1947年獨立以來，從來沒有超過中國糧食總產量的一半。這個比較令他感覺奇怪。從氣候變化及雨量兩項影響產量的比較，中國具備的條件不會勝過印度。他最後終於想通，就是兩國的水利工程建設的分別。

他從耕地用水的側面說明問題的關鍵。印度從來不能開展大規模的水利工程建設。因此，印度農民以井灌為主。中國由於有大型水利工程，如2000多年前秦朝便建有著名的鄭國渠、靈渠。因此農民能夠利用河流的地表水灌溉。這是中國的政制優勢，中央集權的郡縣制使中央政府可以集中民力，建設大型水利工程，有利農耕作業。舉例說明，最近開通的南水北調工程，使北京四分之一的水從南方的丹江調來。這樣大的水利工程需要遷拆農地、屋地，印度便做不來。

不過，曹老補充一句，中國共產黨若不是在解放後進行土地改革，將私人土地收歸國有，政府亦不可能順利徵地。這一點便是本文引用中印水利工程建設比較的核心問題。曹老表示，若政府要開河開溝，誰家的土地願意讓你開掉（想想現代用語—— 「不在我後花園」症候群）。如果是小塊地所有制，便不能進行大規模的地表水儲水、輸水灌溉。這便是印度小塊土地私有制的問題，亦造成糧食總產量長期落後於中國的情况。不過，曹老提醒我們，中國共產黨承繼秦漢以來的中央集權郡縣制，透過土改及公社將土地國有化，才出現在糧食總產量大大優於印度的結果，以及奠定30多年以來經濟改革的基礎——釋放集體土地作為招商引資的資本。

但是，中國歷朝水利工程得以進行，還是在戰亂之後，大規模人口消失，無主的土地出現了，國家級水利工程建設便變成可能。不過，到了王朝中期便變得不可能，因為土地已經有主人及逐漸細碎化。

總結

諮詢政治只是公民參與或分權的一種方式，背後事情的性質更為重要。好像本文比較中印水利工程的建設，以及中國中央集權制度在王朝中期土地私有及細碎化之下，這種情况下大規模徵地建設集體水利工程便是觸動農民的核心利益。所謂東方專制主義的皇權亦動不了，因為一動的話，便極有可能動搖了統治的合法性基礎。

回歸香港故宮文化博物館的諮詢問題，其性質還是象徵性類別，與社會大眾沒有切身利益。所謂要經過諮詢的程序，只是一些人別有用心的炒作。這個時候便要考驗政治領袖的擔當了。因為政治領袖與職業官員及專家學者不同之處是對政治問題性質的判斷，並起而行動（包括不動）。面對當前的政治對峙亂局，正如一份報刊社評所言： 「立法會近年已變質為『亂壇』，政府如申請撥款建館，極可能演變為另一場無限延伸的政治爭論，最後難逃議而不決的命運。」香港的媒體極度活躍，邏輯是諮詢永遠都好，因為政治正確；但代價是議而不決、推卸責任。這不是有擔當政治家所應為！

原文轉載自《明報》 2017年1月3日

原圖：新華網