「一地兩檢」的國際經驗

張志剛／一國兩制研究中心總裁

方舟／一國兩制研究中心總研究主任

廣深港高鐵是香港近年參與建設的最重要基建項目之一，旨在將香港納入全國的高速鐵路網絡中，極大的便利香港與內地的交通連接。隨着廣深港高鐵建設工程的推進，香港與內地正就「一地兩檢」的口岸通關安排進行詳細的研究和協商。

在中國的高鐵網絡中，香港因為地理區位，本身已經處於「盡頭站」而不是「中樞站」的不利位置。如果不能在九龍高鐵總站實施「一地兩檢」，香港在中國高鐵網中將完全淪落到「盲腸」的地位。這是因為高鐵主要是國家的內部網絡，除了廣州和深圳的高鐵站預留了出入境設施的空間之外，全國其他高鐵站都沒有設計出入境的安排。如果不能實行「一地兩檢」，香港的高鐵就不能與全國絕大部分城市直連直通，只能作為一條支線把旅客送去深圳或廣州轉車，幫助廣、深兩市成就「高鐵樞紐」的位置。

現時外國已有發展成熟的航空及高鐵「一地兩檢」口岸管理模式，其運作方式以及不同國家之間的合作機制亦值得我們參考和借鑑。

美加模式vs.英法模式

其中，美國與加拿大之間的「境外入境檢查」（preclearance）允許從加拿大出發前往美國的旅客在加拿大機場提前接受入境美國所需的相關審查，包括入境證件查驗、海關檢查以及檢驗檢疫。這一檢查程序由美國海關及邊境保護局管理，相關檢查均由入駐加拿大機場的美國執法人員進行。美國執法人員有權拒絕不符合規定的人員和貨物入境。

美國和加拿大通過制定雙邊協議的方式將「境外入境檢查」安排正式化。現時「境外入境檢查」的運作基於兩國在2001年通過的《航空境外入境檢查協議》（Aviation Preclearance Agreement Between theUnited States of America and Canada），該協議基於互惠的原則以及1999年加拿大通過的《境外入境檢查法案》（Preclearance Act），更新了雙方在1974年制定的原版協議。

加拿大的《境外入境檢查法案》明確指出在加拿大境內檢查區所實施的美國法律不得違背加拿大相關法律的宗旨。該法案規定了在加拿大境內的檢查區域中，美國的相關執法人員所具有的權限，明確規定美國的執法人員不具有逮捕權。當航空器尚未離開加拿大時，加國對於完成美國入境檢查的旅客仍擁有法律上的司法審判權。

美國與加拿大之間的「境外入境檢查」安排始於1952年，加拿大的多倫多機場是首個實施該項安排的交通樞紐。此後，美國的「境外入境檢查」陸續擴展到加拿大境內的其他地區，包括溫哥華、渥太華、埃德蒙頓等多個城市的國際機場，以及溫哥華跨境列車車站和多個港口。由於該計劃在美國和加拿大之間的順利實施，目前美國已將相關安排擴展至巴哈馬、百慕達、阿魯巴、愛爾蘭、阿聯酋的阿布扎比等6個國家的15個國際機場。從2015年開始，美國計劃將「境外入境檢查」擴展至更多的地區，其中包括阿聯酋的迪拜以及日本的成田國際機場。

美國「境外入境檢查」的實施為美國與加拿大和其他國家之間的人員和貨物往來以及交通運輸提供了更佳的便利性。提前完成的入境美國檢查一方面便於旅客在到達美國後直接中轉前往美國國內的其他城市以及前往第三國，免去行程中多次的出入境手續；另一方面，可以提升交通運輸的通達程度，縮短了旅客在繁忙的大型國際機場內的過關候檢時間，減輕了機場的人流壓力，以及使得更多的區域性機場毋須設置口岸查驗設施即可開通國際航線。隨着該安排的實施，美加之間的旅客流量大幅度提升。根據多倫多國際機場的統計，每年約有超過1000萬人次的旅客通過該機場前往美國境內46個目的地。

除了美國在境外實施的入境檢查之外，英國和法國及比利時之間亦有類似的「並置邊境檢查」（juxtaposed controls）。在這一安排下，通過英吉利海峽往來英法比的跨境旅客需要在行程開始之前於指定的車站和港口提前進行入境身分檢查，途經歐洲隧道的行程亦需要提前進行入境海關查驗。與美加模式不同的是，英國相關法例規定，在英國和法國境內指定區域執法的對方國家執法人員可以就出入境管理的目的對旅客行使逮捕和拘留權。

英國與法國和比利時之間的「並置邊境檢查」亦通過簽署互惠協議以及制定國內法例的形式被正式確認。英國與法國之間的「並置邊境檢查」始於1994年，該安排的設立旨在提升通過英吉利海峽往來兩國行程的便利性。之後為解決大量無合法身分者湧入英國尋求庇護的問題，2001年之後「並置邊境檢查」被擴展至「歐洲之星」列車在法國和比利時的啟程車站，2003年亦被擴展至法國北部的渡輪碼頭。目前英國在法國和比利時境內的7個地點進行「並置邊境檢查」。

「一地兩檢」的美加模式和英法模式證明了，不同的國家之間可以在互惠的原則之下就相關安排達成共識。各國均根據現實需要通過制訂協議和法例文本的方式，確定了境外執法人員的相關權限。這種安排對兩國的交通網絡更加緊密的銜接至關重要。而這些實施「一地兩檢」的城市，無一例外的提升了作為區域交通樞紐的地位。

這些國家合作的經驗，對於今日的香港非常重要。其中英國和法國分屬普通法和大陸法體系，歷史上曾經是世仇。「歐洲之星」高鐵開通時倫敦的始發站是滑鐵盧車站，就是以紀念打敗法國拿破崙之戰役命名的。但兩國都能以務實的方法作出「一地兩檢」的安排。

阿聯酋經驗值得關注

阿聯酋的經驗，亦十分值得香港關注。阿聯酋的迪拜和阿布扎比機場，近年在全球機場排名中進步非常之快。與美國達成「一地兩檢」的安排，使得阿聯酋可以與美國沒有海關的內陸機場建立直航聯繫，對於它們提升在全球航空樞紐地位是顯而易見的。以美國和阿聯酋兩國之間的制度、文化和宗教差別之大，尤其在美國總統參選人特朗普高喊要禁止穆斯林入境的現時環境之下，美國和阿聯酋都能不為政治噪音所擾，實施「一地兩檢」的安排，香港是不是能從中得到啟示呢？

香港和內地是同屬一個主權國家下實行不同制度的地區，在相關問題的協調和探討方面較不同國家之間的安排應更具有優勢。如果因為香港社會上的一些人作繭自縛，令到香港不能實施「一地兩檢」，從而導致香港交通樞紐地位下降，那就是全體香港市民的不幸了！

（文章僅代表個人立場）

原文轉載自《明報》2015年12月16日

原圖：hkcd.com.hk